נהייה קשה לייצר בישראל מבלי להגיע לבית המשפט
לקראת הועידה הראשונה למשפט סביבתי בישראל שוחחנו עם עו"ד עידית רייטר, ראש מחלקת דיני סביבה וקיימות במשרד עו"ד גולדפרב זליגמן, הנחשבת לאחת מחלוצות המשפט הסביבתי בארץ. מה דעתה על חוק נימבי? אחריות נושאי משרה? תביעות ייצוגיות? ועתיד התעשייה?
  • מאת: מערכת infospot
  • פורסם בתאריך: 08/3/2018

תחום המשפט הסביבתי הוא נקודת המפגש בין האינטרסים של המשרד להגנת הסביבה, העסקים והארגונים הירוקים. לקראת הועידה הראשונה למשפט וסביבה בסימן חצי יובל למשפט הסביבתי, שיתקיים ב-14 במרץ בתל אביב, חיפשנו לראיין משפטן סביבתי שמלווה את התחום מראשיתו. ומצאנו. עו"ד עידית רייטר, ראש מחלקת דיני סביבה וקיימות במשרד עו"ד גולדפרב זליגמן.

כמי שפעילה בתחום המשפט הסביבתי בישראל כבר 20 שנה וליוותה מקרוב לא רק את התהליכים וההתפתחות של הרגולציה הסביבתית אלא של ענף איכות הסביבה בישראל בכללותו, אין מתאימה ממנה לספק תובנות על המגמות של תחום המשפט הסביבתי בישראל.

עו"ד רייטר, אפשר לומר שאת מחלוצות תחום המשפט הסביבתי בישראל, בוודאי בשוק הפרטי - מסחרי. איך הגעת להתמחות דווקא בתחום הזה לפני 20 שנה?

האמת היא שלא רציתי להיות עורכת דין. התכוונתי ללמוד ארכיטקטורה. אלא שהדברים התגלגלו כך שלמדתי משפטים. האתגר המחשבתי בלימודים הפתיע אותי לטובה ועם סיומם התמחתי במחלקה מסחרית של משרד פרטי גדול וגיליתי שאני נהנית לעבוד עם החברות הגדולות במגזר העסקי.

אלא שמהר מאוד הבנתי שאני לא רוצה לעסוק כל הקריירה שלי בחוזים מסחריים וחיפשתי תחום אחר בעריכת דין, שמשאיר אותי במגזר העסקי. אני ממש זוכרת את עצמי יושבת בלילות ומחפשת באינטרנט, שגם הוא היה אז בחיתוליו, תחום התמחות מיוחד. כך נחשפתי לתחום חדש יחסית שהתחיל להתפתח באותן שנים בארה"ב וקצת באירופה, עורכי דין שמבינים ברגולציה של איכות סביבה ומלווים את התעשייה, ואמרתי לעצמי - בינגו. הנה תחום שאהנה לעבוד בו וגם נמצא בחיתוליו כך שאוכל לגדול איתו ולהיות חלוצה. וכך היה.

בעזרת מלגת פולברייט מטעם הממשל האמריקאי עשיתי תואר שני במשפט סביבתי באוניברסיטת ג'ורג' וושינגטון ועם סיום לימודיי חזרתי לארץ והייתי הראשונה להקים מחלקה ייעודית לדיני איכות הסביבה במסגרת משרד עורכי דין מסחרי גדול בישראל.  כך הגעתי לתחום.

שיעור הרשעות בתיקים פליליים סביבתיים | בשבוע שעבר פרסמנו כי שיעור ההרשעות (או אשם ללא הרשעה) בתיקים הפליליים שהמשרד להגנ"ס מביא לבית המשפט הוא כ-97%. בשנה שעברה מתוך 69 תיקים רק 2 זוכו. יש לך בכלל סיכוי מולם?

טרם הספקתי להתעמק בנתוני הדו"ח של הלשכה המשפטית של המשרד להגנ"ס שרק פורסם, אך אני מניחה שחלק ניכר מ-67 התיקים המדוברים הסתיימו בהסדרי טיעון, כלומר בהחלטה הדדית של שני הצדדים לחסוך זמן וכסף, שלהם ושל בתי המשפט. יש מעט תיקים פליליים שמתנהלים עד הסוף. הליך פלילי סביבתי אינו פשוט לשני הצדדים, בוודאי שלנאשמים אך גם למשרד להגנ"ס, מדובר בנטל הוכחה כבד שדורש השקעת משאבים רבים, ולכן המגמה היא לסיים בהסדרי טיעון. אגב, זו מגמה שמאפיינת לא רק את ישראל, אלא גם את ארה"ב למשל.

אחריות נושאי משרה בכירים | לאחרונה, המשרד להגנ"ס מערער בדרישה להחמיר את הענישה כלפי נושאי משרה בכירים ולפחות ב-2 מקרים בחודשים האחרונים (שמן תעשיות ודור כימיקלים) ביהמ"ש המחוזי קיבל את הערעור והרשיע גם בכירים. בנוסף, לפני 4 חודשים התפטר מנכ"ל בז"ן בין השאר על רקע הרגולציה הסביבתית. האם לדעתך יש הצדקה להטיל את האחריות על המנהלים הבכירים? האם מפעלים יתקשו לגייס מנהלים בכירים בשל כך?

יש כמובן שני צדדים לנושא. מצד אחד, אגייס לעזרתי את שופט בית המשפט העליון, יצחק עמית, שבפסק דין של חברת נמלי ישראל, הציג בזהירות עמדה לא פופולארית לפיה בעבירות של אחריות קפידה, עבירות ללא צורך בהוכחת אשם, לא בטוח שנכון להטיל אחריות אישית על מנהלים.

מדוע? ניקח מקרה בו הוזרמו שפכים תעשייתיים לים כי עובד פתח בטעות מגוף שלא היה צריך לפתוח. בעבירות של אחריות קפידה, אין צורך להוכיח שלעובד או למישהו אחר הייתה כוונה לבצע את הפעולה ולגרום לנזק, אלא מספיק שהפעולה בוצעה והנזק נגרם. במקרים כאלה טוען השופט עמית  כי לא הוגן להטיל אחריות אישית על נושאי משרה שגם אם רצו לא יכלו למנוע את הטעות. וזו גם תפיסתי.

מצד שני, לא ניתן להתעלם מהאפקטיביות של הטלת אחריות על נושאי משרה, שכשהם מבינים שנושא מסוים עלול להטיל עליהם אחריות פלילית אישית הם יתייחסו אליו בתשומת לב יתרה.

לעניות דעתי, הפתרון הוא לשמור את האכיפה הפלילית, לרבות אחריות נושאי משרה, לעבירות הקשות והחמורות, ובמרבית המקרים האחרים לטפל במישור מנהלי, למשל של עיצומים כספיים שכיום משולב בכמעט כל חוק סביבתי חדש ואכן נמצא בשימוש גדול יותר בשנים האחרונות על ידי המשרד להגנת הסביבה. החסרון בהטלת עיצומים כספיים הוא שכאשר החברה רוצה לטעון טענותיה בבית המשפט היא נאלצת לעשות זאת בדרך של עתירה מנהלית כנגד החלטה של המשרד להגנת הסביבה בעלת מאפיינים מאוד מקצועיים. שופטים נוטים לא להתערב בהחלטות  מסוג זה,  דבר המציב את החברה בעמדת נחיתות קשה, עד כמעט בלתי אפשרית, בבית המשפט.

אפשרות נוספת, שקיימת בארה"ב כבר שנים רבות, היא שהמשרד להגנ"ס יוכל להגיש תביעה אזרחית בה החברה נקנסת בסכום משמעותי, במידה והיא נמצאת אשמה. הליך כזה הוא לטעמי המתאים ביותר לטיפול בעבירות סביבתיות מאחר והוא נותן לחברה הזדמנות להתגונן בבית המשפט כראוי, ומצד שני, אם החברה נמצאת אשמה מושת עליה קנס גבוה. זהו הליך שמוגש אך ורק כנגד החברה ואת ההליכים הפליליים לרבות האישיים כנגד נושאי משרה שומרים, כאמור, למקרים החמורים.

תביעות אזרחיות סביבתיות של המדינה | בעקבות דליפת הנפט בעברונה ודליפת השפכים לנחל אשלים המשרד להגנ"ס גיבש עמדה חדשה לפיה המדינה (ולא עמותות או גורמים פרטיים) יוכל להגיש תביעות אזרחיות (לא פליליות) כנגד גורמים מזהמים במקרים בהם נגרם נזק סביבתי רב, בגין הפגיעה שנגרמת לאדם בשל הפגיעה במערכת האקולוגית. מה דעתך?

אם הכוונה היא שהמדינה תוכל לפתוח בהליך משפטי אזרחי עקב מפגע סביבתי, כפי שציינתי בתשובתי הקודמת, אזי הבסיס הוא נכון כל עוד הכוונה היא להסיט את מרבית האכיפה לתביעות אזרחיות יחד עם העיצומים הכספיים ולשמור רק למקרים מאוד מובהקים את ההליך הפלילי. אם זאת הכוונה, זה כיוון טוב ונכון. אם הכוונה היא להוסיף תביעה אזרחית של המדינה בנוסף לתביעה הפלילית לגבי אותם מקרים, יש כאן בעיה.

תביעות ייצוגיות סביבתיות | אנחנו רואים עלייה לא רק באכיפה הפלילית, אלא גם באכיפה האזרחית. מספר התביעות הייצוגיות המוגשות נגד חברות בנושאים סביבתיים הולך וגדל. מה קרה שעוה"ד גילו את התחום הסביבתי? מה דעתך על התביעות הייצוגיות הסביבתיות?

לאחר שהתקבלה טענת "הפגיעה באוטונומיה של הפרט" בתביעה הייצוגית שהוגשה כנגד חברת תנובה בפרשת הסיליקון בחלב היה ברור שנסללה הדרך לתביעות ייצוגיות בעניינים סביבתיים. נושאים סביבתיים נמצאים יותר ויותר בדיון הציבורי, ולכן, מטבע הדברים, הם מושכים אליהם גם תובעים ייצוגיים. תביעות בנושאים סביבתיים, להבדיל מנושאים צרכניים, הן יותר מורכבות ומצריכות מאמץ רב יותר מהתובע הייצוגי (או יותר נכון מעורך דינו) ולכן אין "הצפה" אבל בהחלט רואים שהמספר גדל בקצב מדאיג. לגבי איכות התביעות, כבכל דבר אחר בחיים, קיים מנעד רחב של איכות.

רגולציה ואכיפה סביבתית | אין ספק כי יש מגמה של החמרת רגולציה ואכיפה סביבתית כלפי מפעלים, מכל הכיוונים. עד כמה זה משפיע על הלקוחות שלך? איך אפשר להתמודד עם זה? האם ניתן לייצר בישראל מבלי להגיע לבית המשפט?

אני מאוד מקווה שניתן לייצר בישראל מבלי להגיע לבית משפט, למרות שזה הולך ונהיה קשה.

צריך להבין ש'החמרת רגולציה' היא לא סתם סיסמה. כל יום המפעלים חווים עוד דרישות ועוד הנחיות מאוד מורכבות, דרך למשל התנאים ברישיון העסק או היתרי הרעלים, למרות שאין חקיקה ראשית שמסדירה את אותן דרישות חדשות. זו בעצם 'חקיקה עקיפה' וזו תופעה מאוד בעייתית. אסביר.

למשל, בנושא קרקעות מזוהמות המשרד לא הצליח להעביר בכנסת את הצעת חוק מניעת זיהום קרקע ושיקום קרקעות מזוהמות, ולכן פרסם מסמך מדיניות בעקבותיו שילב בתנאים הנוספים ברשיונות העסק, בהיתרי הרעלים ובהיתרי הבניה דרישות רגולטוריות מעשיות שמחייבות לבצע סקרי קרקע ועבודות שיקום קרקע שהם רגולציה לכל דבר ועניין שבנוסף מטילה אחריות פלילית. הכל ללא חוק ראשי מסודר, שעבר את מסננות הליך החקיקה הדמוקרטי במסגרתו נשקלו שיקולים רוחביים- כלל משקיים- כלכליים ואחרים. חוק ראשי שבמסגרתו היו אמורים להיות מוגדרים עקרונות הבסיס- מהי קרקע מזוהמת? מיהו מזהם? מה גבולות האחריות? מתי קרקע תחשב כנקיה? וכיוצ"ב.

הדוגמא הבולטת ביותר היום בנושא זה היא שילוב התנאים האינטגרטיביים ברישיונות העסק של מפעלים. המשרד מקדם בשנים האחרונות את הצעת חוק רישוי סביבתי משולב, אולם עדיין לא הצליח להעביר את החוק. על אף שהחוק עדיין לא עבר החליט המשרד לא לחכות ולהטמיע את עקרונותיו בתנאים ברישיונות העסק של המפעלים. זה מאוד בעייתי. מאחר שהחוק לא עבר את מסננת האיזונים והבלמים של מנגנון החקיקה הראשית אף גורם ממשלתי לא נתן את דעתו להשלכות הכלכליות, המשפטיות והאחרות של רבים מעקרונותיו, והמפעלים נאלצים, בצורה פרטנית, להעלות השגותיהן הרבות למול המשרד להגנת הסביבה בנושא זה.

דוגמא נוספת היא מסמך מדיניות מרחקי ההפרדה שפורסם על ידי המשרד להגנ"ס לפני מספר שנים, ודרישותיו שולבו באופן מעשי לתוך היתרי הרעלים, שוב, ללא חקיקה ראשית. גם במקרה הזה מדיניות מרחקי ההפרדה הפכה לחקיקה לכל דבר עם אחריות פלילית בצידה והיא מאוד מאוד דרמטית. המדיניות קובעת מרחקי מינימום בין רצפטורים ציבוריים (כמו מרכזי קניות ושכונות מגורים) לבין המפעלים שמחזיקים בחומרים מסוכנים וזה קובע עובדות בשטח. זה פוגע בזכות הקניין של יזמי נדל"ן שיכולים פתאום לגלות שלא ניתן לבנות על קרקע שהם רכשו כי היא לא עומדת במרחק ההפרדה המינימאלי שנקבע במדיניות וכמובן שזה פוגע בחופש העיסוק של מפעלים שבוקר אחד התעוררו לגלות שלא מחדשים להם את היתר הרעלים בגלל הקרבה שלהם לשכונת מגורים.

כל זאת ללא חקיקה ראשית שעברה תהליך מסודר בו בעלי העניין ובהם משרדי ממשלה נוספים נותנים את דעתם לא רק מההיבט הסביבתי, אלא מהיבטים נוספים, כך שנוצרת מערכת איזונים ובלמים. במקום זה אנחנו מקבלים הסדרה שנכתבת באופן עצמאי ע"י המשרד להגנ"ס ולוקחת בחשבון רק את ההיבט הסביבתי אך מהווה חוק לכל דבר ועניין, המטיל אחריות פלילית, וזאת מבלי שנתנו את הדעת על כך גורמים אחרים. וזה חמור.

חוק נימבי / עוקף חיפה כימיקלים | תיקון חוק רישוי עסקים בעלי חשיבות לאומית אמור להיות מאושר בכנסת בימים אלה. התיקון מעביר חלק מהסמכות של הרשות המקומית לידי השלטון המרכזי, במקרים בהם האינטרס הלאומי גובר לכאורה. המתנגדים לחוק טוענים, כי הוא מפקיע סמכויות בסיסיות של תושבים ורשויות מקומיות שקולם לא ייספר בהחלטה על מה שקורה אצלם מחוץ לבית. מה דעתך?

בשנים האחרונות יצא לי ללוות לא מעט מתקני תשתית לאומית, ואין לי שום ספק שזה לא הגיוני שנותנים לרשות מקומית להיות האחראית הישירה על מתקנים בעלי חשיבות לאומית. זה לא עובד. כן צריך לתת לרשויות מקומיות את הזכות להתנגד, כי הן מייצגות את הקול המקומי, אבל מתקני תשתית לאומית חייבים להיות כפופים לשלטון המרכזי.

נתקלתי בסיטואציות הזויות שבהן רשות מקומית יכולה לסגור שער כניסה למדינה או לפגוע ביציבות ייצור האנרגיה של המדינה בשביל אינטרס מקומי, לעתים פוליטי-מקומי. וזה בלתי נתפס ולא נכון וחייבים להסדיר את הנושא. אני לא מתייחסת לתיקון הספציפי שמוצע כעת כי לא התעמקתי בו, אך הרציונל הוא חד משמעית נכון.

כמו שלא נכון שארגון עובדים של גוף אחד שיושב על 'שיבר' יכופף מדינה שלמה בשביל האינטרס הצר שלו, כך לא נכון שרשות מקומית, אחת מ- 250 בישראל, תכופף מדינה שלמה בשביל האינטרס הצר שלה (ולפעמים רק של קבוצת אנשים מצומצמת מתוך הרשות) תוך התעלמות משיקולים לאומיים רחבים יותר.

על רקע העוינות הציבורית והתקשורתית כלפי הלקוחות שלך, מפעלי התעשייה, המוצגים תדיר כ'מזהמים', האם את לא מצטערת לעתים שלא בחרת לעבוד במשרד להגנ"ס, בארגונים הירוקים או כעו"ד פרטית בתביעות ייצוגיות סביבתיות נגד מפעלים?

אני גאה להיות בצד של התעשייה. בחרתי בצד הזה בבחירה מודעת כשהייתי מאוד צעירה, ואחרי 20 שנה, לא רק שאני לא מצטערת עליה אלא אני שמחה לעשותה כל יום מחדש – בעיני תעשייה היא היום הציונות האמיתית.

אלה אנשים שקמים בבוקר ונכנסים בבגדי עבודה למפעלים בפריפריה, לא כמוני עם חליפה יפה במגדל בגוש דן. הם מייצרים את המוצרים שאנחנו כולנו צורכים וצריכים, כולל עמיתיי בארגונים הסביבתיים ובמשרד להגנ"ס, שגם נהנים מהתל"ג שהתעשייה מייצרת.

ההתכחשות של כל הדרגים וההתנערות מהתעשייה, ההתלהמות הזאת שגורמת לתעשיינים להשתופף כי אף אחד לא לטובתם, היא עוול גדול.

כמי שגרה 20 שנה במושב, ראיתי איך הורגים את החקלאות בישראל כמעט לחלוטין. הרגו אותה כי התכחשו לתרומה ולמשמעות של החקלאות עבורנו כחברה ואנחנו באמצע הדרך לעשות זאת גם לתעשייה.

בעיני, פגיעה בחקלאות ובתעשייה, היא פגיעה בזיקה שיש לנו לאדמה, למדינה ואם נשאר פה בלי חקלאות ובלי תעשיה, אולי באמת אפשר יהיה לעבור לאוגנדה. כאי של דמוקרטיה מוקף מדינות עוינות, זה בלתי נתפס שאנחנו מוותרים על העצמאות היצרנית שלנו.

איכות הסביבה עוסקת בקונפליקט שבין הרצון לאיכות חיים חומרית גבוהה, המובילה לייצור מוגבר שגורר פליטת מזהמים לסביבה, ומצד שני הרצון לבריאות וסביבה נקיים. כיצד מוצאים את האיזון בין שני הצרכים הללו?

אני חושבת שאם לא לוקחים את הדברים למצבי קיצון זה לא קשה למצוא את האיזון הזה. מרבית הארגונים הסביבתיים והתעשייה נמצאים במרכז ולא בקצוות ומבינים שמצד אחד צריך כל הזמן לחשוב איך לצמצם את ההשפעה על הסביבה והבריאות, אבל מצד שני רוצים להמשיך לייצר בישראל. אם באמת כל צד מקפיד לשמור על השיח הנכון ובמינון הנכון ולא לוקח לקיצוניות – זה הכי פשוט שיש למצוא את האיזון בין הצרכים השונים.


עו"ד עידית רייטר, ראש מחלקת דיני סביבה וקיימות במשרד עו"ד גולדפרב זליגמן, תנחה מושב בוועידה הראשונה למשפט סביבתי שיערך ב- 14 למרץ בהיכל התרבות בתל אביב. לפרטים נוספים לחצו כאן.


כתבות רלוונטיות לנושא:

  1. פחות מ-3% מהתביעות הסביבתיות הסתיימו בזיכוי, 27.02.2018
  2. בכירים הורשעו בגין עבירות סביבתיות לאחר ערעור של המשרד להגנ"ס, 19.02.2018
  3. עמותת 'ירוק עכשיו' קיבלה רישיון לתבוע בגין מפגעים סביבתיים, 15.02.2018
  4. אושרה הצעת החוק לרישוי מפעלי תשתית לאומית, 1.02.2018
  5. עיצום כספי או חקירה פלילית?, 04.12.2017
  6. ראיון עם עורך הדין הסביבתי הבכיר שחצה את הקווים, 7.02.2016
  7. משפט סביבתי | infospot