המשנה ליועמ"ש: המשרד להגנ"ס צריך לעשות חשבון נפש
בכירי מערכת המשפט הישראלי נפגשו בוועידה הראשונה למשפט וסביבה ודנו בנושאים הבוערים שעל הפרק. מהם האתגרים של החקיקה הסביבתית? איזו חקיקה חדשה מקדם המשרד להגנ"ס? ומה הביקורת שהושמעה כנגד המשרד? כתבה ראשונה מתוך שתיים
  • מאת: מערכת infospot
  • פורסם בתאריך: 20/3/2018

לפני כשבוע התייצבו בכירי מערכת המשפט הסביבתי בישראל, מכל צידי המתרס, לוועידה הראשונה למשפט וסביבה ביוזמת אדם טבע ודין והפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר אילן. לא בכל יום עורכי הדין שנלחמים בבתי המשפט יושבים זה לצד זה על אותה במה. היה מעניין.

מטרת הוועידה, כפי שניסח אותה בדברי הפתיחה, מנכ"ל אדם טבע ודין, עמית ברכה, הייתה להניח תשתית לשיח בונה בין בעלי העניין, תוך השלת הציניות והדעות הקדומות, בשאיפה למצוא  מודל שלוקח בחשבון את מגוון האינטרסים הלגיטימיים.

דנציגר: הבעיה היא איכות החקיקה הסביבתית

אחד הדוברים הראשונים בכנס היה מנכ"ל המשרד להגנ"ס, ישראל דנציגר, שהסביר כי מאז כניסתו לתפקיד, מיקד את המשרד במניעה ובהפחתת זיהומים וסיכונים לשיפור בריאות תושבי המדינה, וצמצום פערים כלכליים. בכנס הרחיב דנציגר על שיטת הפעולה היסודית שאותה הוא מיישם, כך שכל נושא ותכנית מטופלים בהיבטים שונים של חקיקה, תמרוץ, סבסוד, פיקוח ואכיפה.

לדברי דנציגר מרבית החקיקה הנדרשת היום בתחומי איכות הסביבה כבר קיימת, למעט מספר תיקונים והשלמות. הבעיה העיקרית, הדגיש דנציגר, היא איכות החקיקה. חלק מהחקיקה בלתי ניתן ליישום במשאבים הטכנולוגיים וכוח האדם שנמצא ברשות המשרד כיום. כך טען דנציגר. זאת משום שבמהלך תהליך החקיקה, לא בהכרח נתנו את הדעת האם יש בידי המשרד כלים ליישם ולאכוף את החוק.

האתגרים של החקיקה הסביבתית

אם כן, כיצד ניתן לשנות את המצב? דנציגר הצביע על 5 אתגרים מרכזיים שהוא רואה כיום בחקיקה הסביבתית:

  1. אחדות: במקום חוק אחד מקיף לכל נושא ראשי, יש הרבה חוקים נקודתיים לנושאים משניים, המטפלים בצורה שונה בנושאים דומים וזה דורש מהמשרד לנהל המון מערכות דיווח, תימרוץ ואכיפה. למשל בתחום הפסולת יש חוק נפרד ל: צמיגים, בקבוקים, אריזות, בניין, אלקטרוני, שקיות וכו'... כל אחד בשיטה אחרת עם מנגנון אחר. המצב הרצוי הוא חוק פסולת אחוד וכך גם בנושאים נוספים. זה נכון לא רק לתיאום ואחידות חקיקה בתוך המשרד להגנ"ס, אלא גם מול משרדים ממשלתיים אחרים שעוסקים בנושאים משותפים.
  2. פשטות ושירותיות: בעת הכנת חוק יש לוודא שלכל הצדדים הרלוונטיים יש כלים ליישום החוק: לרגולטור הלאומי, לרשויות המקומיות, לבית העסק או לאדם שצריך לעמוד בחוק, לגופי האכיפה וכו'.
  3. אכיפתיות: "חוק שאינו נאכף, מוטב שלא היה קיים", אמר דנציגר והסביר כי למרות שהמשרד להגנ"ס מוביל מהפכה בתחום האכיפה הסביבתית, במקרים רבים מדי, החקיקה לא מאפשרת ליישם את האכיפה למרות ממצאים ברורים של הפרות. לדוגמא שריפות בשטחים פתוחים, בהם לא ניתן לבצע אכיפה כנגד משליך הפסולת שנשרפת, אלא רק כנגד המצית ורק בתנאים מאוד ספציפיים.
  4. טכנולוגיה דיגיטלית: המשרד להגנ"ס מקדם בשנה וחצי האחרונות תהליכים טכנולוגיים כדי שרוב הפעילות תהיה מבוססת על אמצעים דיגיטליים באמצעותם ניתן יהיה לנטר באופן רציף ובזמן אמת את מקורות הזיהום: ארובות, שפכים, מאגרי חומ"ס, משאיות פסולת ועוד.
    אלא שהחקיקה הקיימת לא מאפשרת בפעמים רבות להשתמש בטכנולוגיות חדשות.
  5. מניעה במקור: להשקיע מאמצים במניעת התנאים המקדימים להיווצרות פוטנציאל למפגעים סביבתיים.

חקיקה בקנה: ערכי סף סביבתיים לוועדת התכנון

המקום היעיל ביותר לפעול למניעה במקור של תנאים להיווצרות מפגעים סביבתיים הוא מוסדות התכנון. אלא שלמשרד להגנ"ס יש מעט השפעה בוועדות התכנון, טען דנציגר. תכנון שלא לוקח בחשבון שיקולים סביבתיים הוא בכייה לדורות ודורש לאחר מכן משאבים גדולים פי כמה על מנת להתמודד עם הבעיות שנוצרו בשטח.

לכן, דנציגר גילה כי המשרד להגנ"ס מקדם חקיקה שתגדיר ערכי סף למזהמים שיחייבו את ועדות התכנון שיצטרכו לעמוד בהם.

יש מקום לשיתוף פעולה של המשרד להגנ"ס והארגונים הסביבתיים

עו"ד דלית דרור, היועצת המשפטית של המשרד להגנ"ס, ציינה כי הלשכה המשפטית של המשרד רואה כאחת ממטרותיה את פיתוח המשפט הסביבתי ומנתה את עיקרי החוקים שיזם המשרד בשנים האחרונות ואשר מסדירים תחומי סביבה שלמים (אסבסט, אריזות, פסולת אלקטרונית, מדבירים, שקיות ועוד). בנוסף, היא נתנה הסבר חלקי למחסור במשאבים העומדים לרשות המשרד ליישום ואכיפה של החקיקה הסביבתית. לדבריה, הצעות חוק פרטיות, כדוגמת חוק אוויר נקי, לא מחייבות את משרד האוצר להעמיד למשרדים הממשלתיים משאבים ליישומן, מה שמותיר את המשרד ללא משאבים ליישם את אותם חוקים. לכן המשרד מעדיף לפעול באמצעות הצעות חוק ממשלתיות.

לדבריה, פיתוח המשפט הסביבתי נעשה גם במסגרת ההתמודדויות הרבות בבתי המשפט – הן בתיקים הפליליים נגד עברייני סביבה שהמשרד מעמיד לדין, הן בתביעות אזרחיות שהמשרד מגיש, והן בעתירות ובתביעות המוגשות נגדו, בגין אמצעי אכיפה מינהליים שהמשרד נוקט. במסגרת הליכים אלה מתקבלים לעיתים פסקי דין עקרוניים, כגון פסה"ד בעניין איתנית, המאשר קביעת אחריות לזיהומי קרקע גם באופן רטרוספקטיבי במקרים המתאימים, או פסקי-דין בתיקים פליליים שניתנו לאחרונה, המדגישים את אחריותם של מנהלי החברות אישית, שאינם יכולים להתחבא מאחורי אחריותו של התאגיד שהם מנהלים.

לגבי שיתוף הפעולה של המשרד להגנ"ס עם הארגונים הסביבתיים, עו"ד דלית דרור אמרה כי יש המון מקום לעבודה משותפת היות ומטרת העל הסביבתית משותפת לשני הצדדים, והעבודה המשותפת מאפשרת ליהנות מהיתרונות הייחודים של כל אחד מהצדדים - המשרד להגנ"ס שיכול לפעול באמצעות החלטות ממשלה, והארגונים הסביבתיים שיכולים לפעול בכנסת במקרים בהם לא ניתן להעביר החלטת ממשלה או שהחלטת הממשלה מתקבלת בניגוד לעמדת המשרד להגנ"ס.

המשרד להגנת הסביבה צריך לעשות חשבון נפש

במסגרת פאנל שהנחתה עו"ד רות דגן, ראש מחלקת איכות סביבה וייצור תעשייתי במשרד הרצוג פוקס נאמן, התייחסו הדוברים בהרחבה להחלטת הממשלה מסוף שנת 2014 הקובעת כי כל רגולציה חדשה חייבת לכלול הליך של" הערכת השפעות רגולציה חדש (RIA- Regulatory Impact Assessment)".

עו"ד אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, הסביר כי הדרישה לביצוע RIA היא הכרה של המדינה שהלכנו רחוק מדי ולא עשינו מספיק איזונים בתהליכי החקיקה. במהות, ה-RIA אינו חידוש גדול, טען ליכט, שכן הוא מבוסס על תהליכים מובנים מאליהם בתהליכי חקיקה כגון שמיעת בעלי עניין, מניעת כפילויות וכו'. מה שעומד מאחורי הדרישה ל-RIA הוא הכוונה לחשוב פעמיים ולוודא שהחקיקה החדשה אכן נחוצה לפני שמקדמים אותה. לדבריו, לא כל משרדי הממשלה והארגונים החוץ פרלמנטריים הפנימו את זה וחלקם סבורים כי מדובר בניסיון לפגוע בתהליכי רגולציה, אלא שה-RIA נועד לייצר רגולציה טובה יותר.

ליכט הסביר כי אחד הגורמים שהובילו להחלטת הממשלה לדרישת ה-RIA נובע מהחקיקה הסביבתית. לדבריו המשרד להגנ"ס הוא ייחודי בקשר העמוק שלו עם המגזר השלישי ובכמות בעלי התפקידים המקצועיים המחויבים ןחדורי השליחות. הייחודיות הזו, הסביר ליכט, הביאה להתפתחות מואצת של חקיקה סביבתית שחותרת לצדק סביבתי, אך מבלי לבחון את ההשלכות של החקיקה: "קודם נחוקק ואח"כ נראה מה נעשה עם זה".

המצב הזה, לדברי ליכט, יצר ריכוז סמכויות אצל המשרד להגנ"ס שלא תמיד ברור מה הגבולות שלו. כמו כן, המשרד מתנגש עם סמכויות של משרדים אחרים.

ליכט סיכם את דבריו כשאמר שהמשרד להגנ"ס צריך לעשות חשבון נפש כי החקיקה הסביבתית לא תמיד ברורה וישימה. כתוצאה מכך, חלק מהמהלכים שמתרחשים כיום הם תגובת-נגד, בה הממשלה מנסה להחזיר את האיזון שהופר, טען ליכט, והוסיף כי המשרד להגנ"ס הוא חלק מקבוצה בה הסביבה היא רק אחד מהשיקולים, וכי לדעתו על המשרד להגנ"ס לחבק את ה-RIA ולבחון לאורו את החקיקה הסביבתית.

מענה לביקורת של היועמ"ש

גלית כהן, סמנכ"לית בכירה העומדת בראש אשכול תכנון ומדיניות במשרד להגנת הסביבה השיבה לביקורת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, אבי ליכט, והציגה את המקרה של חוק רישוי סביבתי משולב אותו יזם המשרד להגנ"ס במטרה לצמצם ולייעל את הרגולציה הסביבתית. לדבריה, בתהליך הכנת החוק התגבר המשרד על התנגדויות פנימיות, אך התנגדויות של משרדים ממשלתיים אחרים הפילו לבסוף את החוק שכרגע תקוע. כעת, המשרד להגנ"ס נותר ללא מענה למרות שהתחייב כלפי ארגון ה-OECD  לקדם את החוק.

עו"ד תמי גנות, מנהלת היחידה לניהול הסביבה הימית ב'אדם טבע ודין' התייחסה גם היא לדבריו של ליכט. לדבריה, על הנייר, ה-RIA נשמע טוב, אלא שטמונה בו סכנה ולא לחינם במדינות אחרות ה-RIA  נחשב כמעכב חקיקה.

עו"ד גנות הסבירה, כי הבעיה העיקרית עם ה-RIA, בהקשר של חקיקה סביבתית, היא הקושי לכמת את כל ההשפעות הסביבתיות, היות ויש ערכים סביבתיים ומפגעים סביבתיים שלא ניתן לכמת אותם. מנגד, קל יותר לכמת את הנזק לעסקים ולכלכלה, כך שבמקרים רבים, הפגיעה הסביבתית נותרת כשידה על התחתונה.

קישור לקריאת החלק השני של הכתבה מוועידת משפט וסביבה, העוסק בסוגיית ה'חקיקה הסביבתית העקיפה', ומביא את דבריה של שרת המשפטים, ח"כ איילת שקד, שהסבירה מדוע יש מתח בינה לבין המשרד להגנ"ס, ונושאים נוספים...


הדברים נאמרו במסגרת הוועידה למשפט וסביבה ביוזמת אדם טבע ודין והפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר אילן


כתבות רלוונטיות לנושא:

  1. נהייה קשה לייצר בישראל מבלי להגיע לבית המשפט, 08.03.2018
  2. פחות מ-3% מהתביעות הסביבתיות הסתיימו בזיכוי, 27.02.2018
  3. בכירים הורשעו בגין עבירות סביבתיות לאחר ערעור של המשרד להגנ"ס, 19.02.2018
  4. עיצום כספי או חקירה פלילית?, 04.12.2017
  5. המשרד להגנ"ס שלשל לכיסו 9 מיליון ₪ מקנסות ב-2016, 25.06.2017
  6. ראיון עם עורך הדין הסביבתי הבכיר שחצה את הקווים, 7.02.2016
  7. משפט סביבתי | infospot