לאחרונה בית המשפט פסק בעתירה שהגישו התאחדות התעשיינים והתאחדות בתי המלון כנגד אמות המידה שפרסם משרד הפנים, שמנחות רשויות מקומיות כיצד לחשב את סכומי האגרה שיבקשו מבעלי העסקים בשטחן בגין פינוי פסולת עודפת.

שתי הסוגיות העיקריות שנידונו במשפט היו בקשת בתי המלון להתחשב במספר האורחים לצורך חישוב כמות הפסולת הבסיסית של המלון, ומרכיב "עידוד המחזור", שמשמעו, לפי משרד הפנים, כי תפחת ב-90% כמות הפסולת שתוכר לפינוי ללא עלות, לעסקים שלא מפרידים וממחזרים פסולת לפי החוק.

בית המשפט דחה את העתירה של בתי המלון להחריגם מאמות המידה שקבע משרד הפנים לחישוב פסולת עודפת מעסקים, אך מנגד קיבל באופן חלקי את עתירת התאחדות התעשיינים בדבר מרכיב עידוד המיחזור וקבע כי הוא יעמוד על 20%, במקום 90%, זאת עבור עסקים שלא הפרידו או מיחזרו לפי החוק.

בכל מקרה, על מנת לגבות אגרת פסלות עודפת מבית עסק, על פי אמות המידה המעודכנות, רשות צריכה להעביר חוק עזר עירוני ולאשרו במשרד הפנים.

כתבות רלוונטיות:

1. הנחיות להגשת חוק עזר לפסולת עודפת, 27.12.2018
2. התאחדות התעשיינים לבג"ץ: לבטל את אמות המידה של משרד הפנים, 22.07.2018
3. נוסח מעודכן לחישוב אגרת פסולת עודפת מבתי עסק, 20.02.2018
4. מאפריל תגבה אגרה בגין פסולת עודפת מבתי עסק ומפעלים, 24.09.2017
5. מידע נוסף על פסולת עירונית| infospot

רקע | העתירות שהוגשו והסבר על פסולת עודפת

הכל התחיל כאשר לפני כעשור עיריית חולון התחילה לגבות בגין פינוי פסולת עודפת מבתי עסק בתחומה. התאחדות התעשיינים ובעלי עסקים טענו כי פינוי פסולת מבתי עסק הוא שירות בסיסי הניתן בתמורה לתשלום ארנונה, באופן דומה לבתי מגורים. יתרה מכך, הארנונה לעסקים גבוהה בהרבה מאשר ארנונה למגורים ולכן אין צידוק לגביית תשלום נוסף בגין פינוי פסולת.

לפני כ-7 שנים קבע בג"ץ כי רשויות מקומיות יוכלו לגבות מבתי עסק אגרה ייעודית בגין איסוף פסולת מסחרית עודפת מעבר לפסולת הרגילה, זאת מכוח העיקרון "המזהם משלם". כלומר, כל רשות שחפצה בכך, יכולה להעביר חוק עזר עירוני בנושא ולהתחיל לגבות אגרת פינוי פסולת עודפת.

אלא שבג"ץ התנה את יישום האגרה בכך שמשרד הפנים יקבע אמות מידה אחידות שיגדירו מהי פסולת עודפת. בעקבות כך, לפני כ-3 שנים משרד הפנים פרסם נוסחה לחישוב הפסולת העודפת הכוללת הסבר לגבי חישוב כמות הפסולת לעובד ולגבי מרכיב עידוד מיחזור והפרדה.

בתגובה לפרסום אמות המידה על ידי משרד הפנים, התאחדות התעשיינים עתרה לבג"ץ בבקשה לבטל את אמות המידה שפרסם משרד הפנים, ובייחוד העבירה ביקורת על מרכיב "עידוד המיחזור".

לעתירתו הצטרפה התאחדות בתי המלון בישראל בדרישה להחריג את בתי המלון מאמות המידה של משרד הפנים, בטענה כי האורחים בבתי המלון אחראים לרוב הפסולת בהם ולכן יש לפנותה בחינם, כמו פסולת ביתית רגילה.

תשלום מוגדל לעסק שלא מקיים את חוקי המיחזור

לפי מרכיב "עידוד מיחזור" שמופיע באמות המידה שפרסם משרד הפנים, תפחת ב-90% כמות הפסולת ה'בסיסית' שתוכר לפינוי ללא עלות, לעסקים שלא מפרידים וממחזרים פסולת לפי החוק (חוק פסולת אריזות, פסולת אלקטרונית, צמיגים, פיקדון וכו').

בעתירה שהגישה התאחדות התעשיינים לבית המשפט נטען כי בקביעת מרכיב המיחזור נפלו מספר פגמים, גם בכך שהוא מעניק לרשויות מקומיות סמכות להטיל סנקציות שלא אמורה להיות להן, גם משום שהליך קביעת מרכיב המיחזור לא מבוסס על ניתוח מקצועי וגם משום ששיקול הדעת בקביעתן היה שגוי.

ענישה כפולה בגין אי עמידה בחוקי מיחזור

ההתאחדות הוסיפה כי מרכיב המיחזור כפי שהוא מופיע באמות המידה מבטא גישה עונשית, ללא סמכות, מאחר שמדובר בסנקציה בגין אי עמידה בהוראות הנוגעות למיחזור. זאת כאשר בחוקי הפסולת השונים מוגדרת הענישה בגין אי עמידה בהם. כלומר, ענישה כפולה.

מנגד, עמדת המדינה הייתה שהעיקרון החשוב של "המזהם משלם" מצדיק מתן משקל מכריע להשלכות השליליות של אי הפרדת פסולת לצורך מיחזור. בתוך כך, המדינה הדגישה כי מרכיב המיחזור נועד למנוע מצב שבו הרשות המקומית שבשטחה עסקים לא קיימו את הוראות חוקי הפסולת תישא בעלויות הטיפול העודפות.

בפסק הדין נקבע כי מטרתו של מרכיב המיחזור היא לכסות את העלויות הנוספות שהרשות המקומית נאלצת לשאת בהן משום שעסקים בתחומה אינם מקיימים את הוראות המיחזור. מכאן שלרשויות המקומיות מוקנית סמכות לגבות תשלום בגין פסולת עודפת, אך זאת בתנאי שלא מדובר בסנקציה עונשית אלא מבטאת רק את העלות הנוספת של פינוי וטיפול בפסולת זו.

בית המשפט קבע כי "כאשר נעשה שימוש במרכיב המחזור ככלי עונשי בעיקרו, הדומה במאפייניו לסנקציות הקיימות הקבועות בסעיפי החוק הקונקרטיים הנוגעים לבתי העסק, הדבר כרוך גם בחריגה מסמכות".

ביהמ"ש: ההחלטה על 90% מצטיירת כבלתי סבירה ושרירותית

פסק הדין גם קיבל את טענת התאחדות התעשיינים כי המדינה לא התבססה על תשתית עובדתית מספקת לצורך ההחלטה שקיבלה, לפיה המשמעות של אי עמידה בחוקי המיחזור תהיה שקולה להפחתה של 90% מכמות האשפה הבסיסית המוכרת לעסק.

לפי פסק הדין, למרות עבודת מטה ממושכת לקביעת אמות המידה, המדינה לא הציגה ניתוח מספרי או הערכה מקצועית מבוססת שתומכת בהחלטתה. כמו כן היה על המדינה לקיים בדיקה מעמיקה יותר טרם ההחלטה על מרכיב המיחזור, שתיתן בידיה כלים לכימות העלויות העודפות הממשיות של רשות מקומית כתוצאה של הפרות חוקי הפסולת על ידי עסקים.

בהקשר זה, בית המשפט קיבל גם את הטענה של העותרות לפיה שיקול הדעת של המדינה בקבלת ההחלטה על מרכיב המחזור היה לא סביר, שכן הוא התבסס על אמירות כלליות במקום על תשתית עובדתית הנוגעות לעלויות העודפות על רשויות במקרה של הפרות חוק מצד עסקים.

הוא הוסיף כי הבאה בחשבון של הפרות חוקי הפסולת לצורך חישוב מרכיב המיחזור היא ראויה וחשובה כל עוד היא מידתית ומבוססת על עובדות באשר לעלות העודפת שנגרמת מכך לרשות המקומית. "בלא כימות ברור של העלויות העודפות הכרוכות במרכיב המחזור, הקביעה כי שיעור ההפחתה בגין מרכיב זה יעמוד על 90% מצטיירת לא רק כבלתי סבירה, אלא אף כשרירותית", נכתב בפסק הדין. "במצב דברים זה, השימוש במרכיב המחזור כמעט ומרוקן מתוכן את החובה הבסיסית המוטלת על הרשות וכך לובש צביון עונשי, מבלי שניתנו לכך הצדקות מהותיות".

אימוץ מרכיב מיחזור חלופי באופן זמני – 20%

בהמשך לדברים, בית המשפט הציע בפסק הדין כי במקום לבטל את מרכיב המיחזור לגמרי מוטב לאמץ מרכיב מיחזור חלופי, שבמסגרתו תופחת הזכאות להכרה בפסולת בסיסית ב-20% לכל היותר במקום ב-90%, וזאת באופן זמני עד שיושלם התהליך של כימות העלויות הממשיות שמושתות על רשויות מקומיות במקרה של עסקים שלא מקיימים את הוראות המחזור וההפרדה שבחוק.

כמו כן, בית המשפט קבע כי יתר אמות המידה שקבע משרד הפנים יישארו תקפות. זאת ועוד, הצורך לבחון מחדש את מרכיב המיחזור לא חוסם את הרשויות המקומיות מלחוקק חוקי עזר מתאימים על בסיס המרכיבים האחרים באמות המידה ועל בסיס מרכיב המחזור הזמני שנקבע.

החרגת בתי המלון מאמות המידה של משרד הפנים

כאמור, התאחדות בתי המלון טענה בעתירתה כי בחישוב כמות האשפה הרגילה שמפונה ללא עלות  יש להביא בחשבון את מספר האורחים במלון ולא רק את מספר העובדים בו.

טענה זו מתייחסת לנוסחה לחישוב כמות הפסולת הבסיסית ביחס לכל בית עסק (אשר ממנה נגזרת כמות הפסולת העודפת). בין היתר, הנוסחה כוללת נתונים על כמות העובדים בעסק ועל כמות הפסולת התואמת שימוש ביתי לכל עובד, לצורך חישוב הפסולת הבסיסית של העסק שבגינה לא משלמים.

בית המשפט דחה את טענת התאחדות בתי המלון. בפסק הדין נכתב כי פעילותם של בתי המלון מתמקדת במתן שירותי אירוח לשם עשיית רווח ולכן יש לראות את עלות הטיפול בפסולת שנוצרת על ידי האורחים כחלק מהעלויות הנלוות האחרות של העסק כדוגמת חשמל, חומרי גלם וכו'. כלומר, הפסולת מהווה חלק בלתי נפרד מהפעילות העסקית של המלון ולכן אין להבדיל בין בתי מלון לעסקים במגזרים אחרים.

כמו כן, בפסק הדין נכתב כי אין להתייחס לכמות הפסולת שנוצרת על ידי האורחים כאל כמות פסולת ביתית, שכן היקף וכמות הפסולת הנהוגה בבתי מלון גדולה יותר, ובאה לידי ביטוי למשל בכמויות ובעושר המזון המוגש בהם שלא מאפיינות צריכה ביתית. גם התחלופה המהירה של האורחים תורמת לייצור הפסולת העודף.

בית המשפט ציין עוד כי התחשבות מלאה במספרם הכולל של אורחי המלון הייתה עלולה לשמוט את הקרקע תחת ההבחנה בין פסולת בסיסית לפסולת עודפת, ולא הייתה תורמת לכך שבתי המלון יפנימו את העלויות הסביבתיות החריגות שהם משיתים על הרשות המקומית.

עם זאת, בית המשפט מציין כי יש מקום להתחשב במאפיינים ספציפיים של בתי מלון מסוימים כדוגמת מלונות דירות, שמשך השהות בהם ארוכה יותר לרוב. במקרים אלה ובמקרים דומים הרשות המקומית תוכל לקבוע כללים נקודתיים במסגרת חוק העזר העירוני שתנסח בעניין פסולת עודפת.

---

מסמכים רלוונטיים: