במסגרת יום עיון בנושא אכיפה סביבתית, שקיים המכון הישראלי לאנרגיה ולסביבה בשיתוף עם התאחדות התעשיינים, התייחסו בכירי המשפטנים הסביבתיים בישראל, כולל היועצת המשפטית של המשרד להגנ"ס ונציגת פרקליטות המדינה, למורכבות יישום האכיפה הפלילית בהגנה על הסביבה, עיצומים כספיים, רעיון לפיצוי הציבור על נזקים הנגרמים ממפגעים סביבתיים חמורים באמצעות תובענות ייצוגיות של המשרד להגנת הסביבה ועוד.

הכותרות מכתיבות את סדר היום והרגולטור מפנה את הלחץ לתעשייה

את יום העיון פתח יוסי רוזן, יו"ר המכון הישראלי לאנרגיה וסביבה, שטען כי הרגולציה הסביבתית היא נושא תקשורתי לא פחות ממשפטי, וכי הכותרות מכתיבות את סדר היום הרגולטורי. רוזן הוסיף כי הרגולטורים הפכו למוקד ללחצים של גורמים פוליטיים כולל של רשויות מקומיות, התקשורת וארגונים סביבתיים והם לא עומדים בלחץ, כך שבסופו של דבר הלחץ מופנה מהם והלאה, כלפי התעשייה. התוצאה לדבריו היא פגיעה לא מידתית בתעשייה ומנהליה: "אני לא מכיר את המשוגע שירצה היום להשקיע בתעשייה בישראל שכל היום תוקפים אותה, בועטים בה וטוענים שהיא הורגת אנשים. רק מי שיכול למצוא מנהלים שאין להם בעיה להיות בחקירות פליליות ושימועים בגלל רגולציה סביבתית יוכל לנהל תעשייה בארץ".

האכיפה של המשרד להגנת הסביבה

עו"ד דלית דרור, היועצת המשפטית של המשרד להגנ"ס, התייחסה לדבריו של רוזן וציינה שהיא סבורה כי לתקשורת אכן יש השפעה על תחומי הממשל השונים, אך לא באופן חריג בתחום הסביבה, והוסיפה כי זה נכון שההשפעה התקשורתית לא תמיד חיובית ולא תמיד תורמת למציאת פתרונות, אך יש לה תפקיד מכריע וחשוב בממשל הדמוקרטי.

עו"ד דרור, הזכירה כי האכיפה הסביבתית לא מבוצעת רק ע"י המשרד להגנ"ס, אלא ע"י גורמים נוספים כגון: רשויות מקומיות, אכיפה פרטית (קובלנות פליליות. תביעות נזיקין רגילות, תביעות ייצוגיות), תביעות של ארגונים סביבתיים בהתאם לחוק למניעת מפגעים ועוד.

באשר לאכיפה של המשרד להגנ"ס, פירטה עו"ד דרור את סוגי האכיפה:

• אכיפה מינהלית: צווי 'עשה' ו'אל תעשה', לפי החוקים הסביבתיים השונים, שמטרתם עצירת המפגע הסביבתי והחזרת המצב הסביבתי לקדמותו. אין לאכיפה המנהלית מטרה עונשית.
• אכיפה פלילית: מטרתה ענישה והרתעה. מדובר בתיקים מורכבים וממושכים. (לצידם קיימות גם ברירות משפט בעבירות קלות ופשוטות, כגון זריקת סיגריה מרכב).
• עיצומים כספיים: מטרת העיצום הכספי הענשה ולא מניעה או תיקון של המפגע (כמו בצו מנהלי), והרתעה על מנת להמריץ את המפוקחים לקיים אחר הוראות החוק. מדובר בכלי חדש יחסית במשפט הישראלי, היוצר שאלות משפטיות חדשות, שעו"ד דרור הרחיבה לגביו.

הפתרון למורכבות ההליך הפלילי – עיצום כספי

ההליך הפלילי הוא תהליך מפרך גם עבור התביעה, הסבירה עו"ד דלית דרור. עול ההוכחה קשה (מעל לכל ספק סביר) והדיונים בבתי המשפט נמשכים שנים, כך שיש עינוי דין בוודאי לנאשם אך גם לתובע. בנוסף לכך, בתי המשפט עמוסים והשופטים לא תמיד מבינים את חומרתם וחשיבותם של הנושאים הסביבתיים, לעומת פשיעה קלאסית, ומפעילים לחץ על המשרד להגיע להסדר טיעון ולסיים את התיק. כך שגם כשהתובע יודע שלאחר השלמת כל התהליך המקדים להגשת כתב אישום פלילי, של חקירה והשלמת חקירה, ואישורי העמדה לדין (כשמדובר ברשויות מקומיות ובראשי רשויות), בכך רק מתחילה סאגה ממושכת בבית המשפט, כך שפסק הדין והענישה תגיע רק כעבור שנים ממועד העבירה.

עו"ד דרור הזכירה גם, כי למשרד להגנ"ס מגבלה נוספת בהליך הפלילי, בכך שהוא מנוע מלנהל הליך כזה כנגד זרועות המדינה המזהמים – כולל צה"ל שהוא מזהם מרכזי - זאת מכיוון שבמשפט פלילי המדינה מאשימה ולכן לא יכולה להיות גם הנאשמת.

בעיה נוספת בהליך הפלילי הוא, כי בשל חומרתו ובשל מגבלות המשאבים, לא נהוג לבצע אכיפה פלילית כנגד הפרות קלות. אלא שהניסיון מלמד שהתעלמות מעבירות קלות, מובילה לעבירות קשות יותר. וכך, לאור כל הסיבות הללו, הסבירה עו"ד דרור, וכדי למצוא פתרון אכיפתי, התווסף ההליך של עיצום כספי לחקיקה הסביבתית החדשה.

כיום קיימים עיצומים כספיים כבר ב-11 חוקים סביבתיים חדשים, והשימוש בכלי אכיפה זה הופך לנפוץ יותר ויותר, גם ע"י רגולטורים אחרים.

העיצום הכספי יוצר מסלול מהיר יותר לאכיפה והרתעה. המשרד רשאי להטיל עיצום בעצמו, והוא לא צריך הליך בבית המשפט לשם כך. לכן, העיצום הכספי מתאים לעבירות ברורות ומוגדרות, בהן אין מקום לשיקול דעת רב מצד הרגולטור (הפרות כגון 'כן דיווח או לא דיווח'). בהתאם, סכום העיצום הכספי בגין כל הפרה מוגדר בחוק, ואין שיקול דעת לרגולטור לקבוע את גובה הסכום בגין כל עבירה. כמו כן, בעיצום הכספי אין רישום פלילי וכל הסטיגמות החברתיות הנלוות לכך.

הטלת העיצום היא הליך מנהלי, וההחלטה צריכה להתבסס על תשתית עובדתית מנומקת. למפר יש זכות טיעון לפני הטלת העיצום. בד"כ זה נעשה בכתב. ועומדת בפניו גם 'זכות העיון' , כדי לסייע לו לממש את זכות הטיעון ולהגן על עצמו. ניתן לעתור על ההחלטה להטיל עיצום הכספי בבית משפט, כמו לגבי כל הליך מנהלי.

מכיוון שהמשרד להגנ"ס לא יכול לבצע גם עיצום כספי וגם אכיפה פלילית על אותו מקרה, עליו לבחור באחד מהשניים. עו"ד דרור ציינה, כי במצב בו שתי דרכי הפעולה אפשריות, המשרד מעדיף להשתמש בעיצום הכספי, אך ההחלטה באיזה מסלול אכיפה לבחור (פלילי או עיצום) צריכה להיקבע מראש על פי קריטריונים אחידים, כך שלא תהיה טענת הגנה בשל אכיפה מפלה, שיכולה להוביל לזיכוי (במקרה של הליך פלילי), או טענה לפסילת ההחלטה בשל פגיעה בשיוויון (במקרה של עיצום כספי).

עו"ד דרור הזכירה את חקיקת המסגרת לגבי עיצומים כספיים, שמקדם משרד המשפטים, ואת הנחיות היועץ המשפטי לממשלה הקיימות בתחום (באשר לעצמאות שיקול הדעת של התביעה אם להטיל עיצום, ללא מעורבות פוליטית; באשר למשך הזמן בו יש לטפל בעיצום; ועוד). היא התייחסה להנחייה בעניין איסור ביטוח של אדם או חברה כנגד הסיכון שבהטלת עיצומים כספיים, והסבירה כי עמדת המדינה היא שאין לבטח, בדומה לאיסור ביטוח כנגד אכיפה פלילית סביבתית.

באופן מפתיע, עו"ד דרור ציינה כי העמדה של המחלקה המשפטית של המשרד להגנ"ס הייתה שונה בהקשר זה, מכיוון שיש יתרונות לכך שחברות הביטוח יגרמו לציות לחוקי הסביבה באופן יעיל לא פחות מאכיפה, וידחפו את החברות המבוטחות להתנהלות של עמידה ברגולציה, כדי להימנע מלהפעיל את פוליסת הביטוח. אולם עמדה זו לא התקבלה, וההנחיה כיום אוסרת לבטח את הסיכון הזה.

הגשת תובענות אזרחיות ע"י המדינה

סוג אכיפה נוסף אליו התייחסה עו"ד דרור בהרחבה הוא הגשת תובענות אזרחיות ע"י המדינה, במקרים בהם נגרם נזק סביבתי רב הרלוונטי לכלל הציבור. לדבריה, מודל האכיפה בארה"ב מבוסס ברובו על תביעות אזרחיות [Civil penalty]. אצלנו מרבית האכיפה היא בהליכי עיצומים או בהליכים פליליים, אך היא סבורה כי יש מקרים בהם נכון שהמדינה תתבע אזרחית על נזקים שנגרמו לסביבה.

כבר כיום קיימות תביעות לסילוק יד ופיצויים בשם רשות מינהל מקרקעי ישראל כנגד אתרי פסולת, וכן תביעות עשיית עושר בגין שימוש שלא כדין בחופים. אולם עו"ד דרור סבורה כי יש מקום להרחבת התביעות במקרים של אירועים בהם נגרמה פגיעה חמורה בסביבה, כגון באירוע הדליפה של 5 מיליון ליטר נפט מצנרת של קצא"א לשמורת עברונה לפני 3 שנים, והאירוע מלפני מספר חודשים, בו קרסה דופן של בריכת שפכים וכמות אדירה של נוזל חומצה שטפו את תוואי נחל אשלים.

במקרים אלה סבורה עו"ד דרור, כי יש מקום שהמדינה תגיש תובענה אזרחית, ולא תשאיר זאת לגורמים פרטיים. הנזקים במקרים אלה נרחבים מעבר להוצאות השיקום והטיפול בשטח, ומעבר למפגעי הריח, זיהום האוויר, הקרקע, מי התהום וכו'. באירועים אלה נוצרת פגיעה בכל מירקם המערכת האקולוגית - בבע"ח, בצמחיה, בפני הקרקע, בתת הקרקע ועוד - מארג חיים שלם שנפגע וממנו נהנו בני האדם עד קרות האירוע.

בנחל אשלים, למשל, מתו 13 יעלים ובעלי חיים נוספים, השמורה סגורה בשלב זה לשנה, וככל הנראה תיסגר לשנים נוספות. לכן סבורה עו"ד דרור, כי אירועים כאלה, בהם הנזק אינו ייחודי לפרט או לקבוצה של פרטים אלא לכלל הציבור, מתאימים לתובענה אזרחית של המדינה. לדבריה המדינה רשאית להתייצב כנאמן של הציבור, וכמי שמופקד על משאביו.

יש כאן חידוש הן בזכות העמידה של המדינה והן בראש הנזק של הפגיעה האקולוגית. (עו"ד דרור הדגישה כי לא מדובר בתביעה בגין זכותם של בע"ח לחיות, אלא בגין הפגיעה שנגרמת לאדם עקב הפגיעה במערכת אקולוגית). אבל לדבריה מדיניות משפטית ראויה מחייבת לתת מענה לפגיעה במשאבי הטבע גם בהיבט הכלכלי, ונכון יותר שהמדינה היא שתתבע ותקדם את האינטרס הציבורי באמצעות יוזמה של הליכים כאלה במקרים של אירועים סביבתיים חמורים.

מפקח בעל 2 כובעים

עו"ד עדי דמתי (שגיא), מפרקליטות המדינה אחראית ב-5 השנים האחרונות על טיפול בתיקים של המשרד להגנת הסביבה בין אם בניהול תיקים חשובים של המשרד להגנ"ס, או מתן אישורי פרקליט המדינה העמדה לדין של רשויות מקומיות ונבחרי ציבור ועוד. בתפקידה הקודם עבדה במשך כ-8 שנים בפרקליטות מחוז ירושלים (פלילי).

לדבריה, קיימת שונות בין ה'אכיפה הרגולטורית' ל'אכיפה הפלילית הרגילה' שמעוררת אצלה סימני שאלה. אחד מההבדלים שציינה הוא שבניגוד למשטרה, שעיקר תפקידה (בהקשר החקירתי) הוא חקירת עבירות, הרגולטור מנהל את האכיפה בעזרת מפקחים האוחזים בסמכויות משני סוגים: סמכויות פיקוח וסמכויות אכיפה. לדבריה, הכפילות הזו עשויה לבוא לידי ביטוי בהליך הפלילי ולעורר שאלות שונות. לדוגמא::

• האם על המפקח להזהיר את המפר בשלבים מוקדמים בהם מופעלות סמכויות פיקוח בלבד שהוא עלול לעמוד בפני אכיפה פלילית? במקרה של אירוע סביבתי בזמן אמת, תיתכן מעורבות של הרגולטור שנועדה לשרת תכליות שונות. מצד אחד להפסיק את האירוע, מצד שני הוא שם כמי שעשוי לחקור את האירוע.  
• מתי המפקח מפקח ומתי הוא חוקר? שהרי חלק מתפקידו של מפקח רגולטור הוא להכווין, לסייע, לעזור לעמוד ברגולציה ולהימנע מאכיפה פלילית. מצד שני, אם יגיע המקרה לאכיפה פלילית, יתכן שבדיעבד יטענו כלפי המפקח שלא תיעד באופן מספק את פעילותו או שאמירותיו מקימות למפוקח הגנה מן הצדק.  

הבדל נוסף שציינה, שבא לידי ביטוי בניהול ההליך הפלילי, היה איסוף ראיות מדעיות לאכיפה הפלילית. באכיפה הפלילית ה'רגילה' יש מז"פ שעיקר תפקידו לבצע בדיקות מדעיות לראיות מדעיות שיתכן שיוגשו בהליך הפלילי, ולכן התהליך צופה הליך פלילי. אך באכיפה הפלילית הסביבתית יש מעבדות פרטיות המספקות שירותים אלה למשרד להגנ"ס. במקרים רבים התיעוד של תהליכי העבודה של אותן מעבדות אינם עומדים בדרישות המחמירות של ההליך הפלילי. משום שעיקר עיסוקן אינו באיסוף ראיות לתהליכי אכיפה פלילית, ולמעשה, רוב הדגימות שנבדקות עבור המשרד להגנת הסביבה אינן מיועדות ואינן מגיעות להליך פלילי.

עוד דוגמא שהעלתה עו"ד דמתי-שגיא היא האם ההתנהלות הרגולטורית השוטפת בין המפקח לבין המפוקח בשלבים שלפני חקירה פלילית, צריכה לצפות פני הליך פלילי? כך לדוגמא, כיצד צריך לנהוג בהליך שימוע מנהלי בו נאמרים דברים שבהמשך יתכן שישמשו כראיה בהליך פלילי? עו"ד דמתי-שגיא התייחסה גם לסוגיות נוספות הנוגעות להעמדתם לדין של תאגידים ושל נושאי משרה בהקשרים סביבתיים.

עו"ד דמתי-שגיא סיכמה את הדיון עם השאלה האם הרגולטור צריך להתאים את עצמו להליך הפלילי שכלליו נקבעים באופן רגיל בהתייחס לתיקים "רגילים" או שמא ההליך הפלילי צריך להכיר במאפיינים הייחודיים של הליך פלילי רגולטורי, והותירה את השאלה פתוחה, אך משפטנים מהקהל המייצגים את הגופים המפוקחים ציינו כי שמחו לשמוע שסוגיות אלה, המטרידות גם אותם, מעסיקות גם את הרגולטור.

------------

קישורים רלוונטיים:

1. מנכ"ל בז"ן התפטר, 19.11.2017
2. צו מינהלי, חקירה פלילית וסגירת מתקנים. האם בז"ן יצליחו לעמוד בערך הסף החדש לבנזן? 15.10.2017
3. 10.2 מיליון ₪ קנסות לחברות שהפרו את חוק פסולת אלקטרונית וחוק האריזות, 02.11.2017
4. שימוע למנכל בזן לפני החלטה על צעדי אכיפה, 18.10.2016
5. האכיפה הסביבתית נגד מפעלי מפרץ חיפה נמשכת, 29.12.2016
6. מידע נוסף על משפט סביבתי | infospot

עורכי דין בתחום המשפט הסביבתי: