עקרון הזהירות המונעת
מה זה עקרון הזהירות המונעת? איך הוא מיושם במשפט הסביבתי בישראל ובפסיקה? איך הוא קשור לאסון עברונה וזיהום האוויר במפרץ חיפה? האם אתם צריכים לחשוש ממנו? דיון של משפטנים בכירים בנושא שופך אור על הסוגיות האלה ונוספות
  • מאת: מערכת infospot
  • פורסם בתאריך: 06/7/2016

לאחרונה התנהל דיון משפטי-סביבתי בנושא עקרון הזהירות המונעת [באנגלית-Precautionary Principle] בו הציגו משפטנים מובילים מתחום איכות הסביבה בישראל את עמדותיהם בעניין. הדיון התקיים במסגרת הוועידה השנתית למדע וסביבה של האגודה הישראלית לאקולוגיה ומדעי הסביבה.

עקרון הזהירות המונעת בחקיקה סביבתית בישראל

מנחת הדיון, עו"ד ד"ר ציפי איסר איציק, ראש המרכז להגנת הסביבה ומרצה בבית הספר למשפטים במכללה האקדמית נתניה, הסבירה כי ישנם 4 חוקים סביבתיים בישראל המתייחסים מפורשות לעקרון הזהירות המונעת:

עו"ד איסר איציק הוסיפה כי עקרון הזהירות המונעת מופיע בחוקים אלו רק בסעיף הכללי של "מטרות החוק" (סעיף 1), אך לא בסעיפים ה"יישומיים", דבר הגורם לעמימות בנוגע לאופן השימוש בעקרון זה, בתהליכי קבלת ההחלטות ובהפעלת כלים רגולטוריים.

עקרון הזהירות המונעת בפסק דין של מ.א רמת חובב

במהלך הדיון הציגה ד"ר איסר איציק דוגמא לתביעה נזיקית בה התובעים רתמו את עקרון הזהירות המונעת לטענותיהם. מדובר בתביעה נגד מועצה אזורית תעשייתית רמת חובב ומדינת ישראל בגין מחלות מהן סבלו התובעים המתגוררים בסמוך למועצה, אשר לטענתם נגרמו עקב החשיפה לחומרים המזהמים שנפלטו בתחומי המועצה, על ידי מפעלים שונים. העילה לתביעה הייתה אי מילוי חובתן של המועצה האזורית והמדינה על פי הדין  לפקח על המפעלים לשם מניעת הזיהום הסביבתי.

בפסק הדין שניתן ב- 2013, בו נדחתה התביעה והתובעים נדרשו לשלם הוצאות משפט ושכ"ט עורכי דין לנתבעים, השופטת הביעה ביקורת על השימוש בעקרון הזהירות המונעת במשפט הנזיקי, ופרטה: "...עקרון הזהירות המונעת הוא עקרון צופה פני עתיד המופנה אל רשויות במדינה. מטרתו של עיקרון זה הוא להנחות את הרשות לנהוג בזהירות בעת קביעת מדיניות גם כאשר השפעתה השלילית של פעילות מסוימת אינה ידועה, על מנת לא להסתכן ביצירת אסון. אולם, אין בין עקרון זה לבין המשפט הנזיקי דבר. המשפט בנזיקין עוסק בארוע שהתרחש בעבר, ומבקש להסיק את הגורמים להתרחשותו; אין מקום כי בית המשפט יטיל על מזיק פוטנציאלי לפצות ניזוק רק מאחר וישנו סיכוי זעיר כלשהו כי הניזוק נפגע ממנו. הזהירות הנדרשת בעקרון הזהירות המונעת מופנית כלפי הלא נודע שבעתיד; אין מקום להפעיל את אותה מידת זהירות גם בבואנו לחקור את הגורמים לקרות אירוע כלשהו בעבר".

האם בעקרון הזהירות המונעת נדרשת הוכחת נזק?

ד"ר אור קרסין, חברת סגל באוניברסיטה הפתוחה ומומחית למשפט ומדיניות סביבתית, הסבירה כי עקרון הזהירות המונעת הפך לאבן יסוד של החקיקה הסביבתית של האיחוד האירופאי. באופן כללי עקרון הזהירות המונעת מחייב הימנעות מפעולה כאשר זו עלולה לגרום לנזק חמור ובלתי הפיך גם אם ישנה אי וודאות לגבי התממשות הסיכון.  לעקרון הזהירות המונעת שתי גרסאות נפוצות: האחת חזקה והשניה חלשה.

  1. הצהרת ריו בשנת 1992: בהצהרה זו העקרון נקבע כעקרון על שלאחר מכן יושם בהצהרות סביבתיות נוספות. הצהרת ריו מהווה דוגמה מובהקת לגרסה החלשה של עקרון הזהירות המונעת לפיו העדר וודאות אינה הצדקה להמנע מהטלת איסור על פעולה שעלולה להיות מסוכנת. במילים אחרות, רגולטורים רשאים לאסור על פעילות מזיקה, לתת בכורה לשיקולים הסביבתיים ולהתעלם משיקולים אחרים (כגון התועלות של הפעילות), במיוחד כאשר הנזקים האפשריים צפויים להיות חמורים ובלתי הפיכים.  גרסה זו מחייבת בחינת פעולות הזהירות הנדרשות במבחן עלות תועלת.
  2. הצהרת וינגספרד משנת 1998: הצהרה זו נחשבת למי שהביאה לידי ביטוי את עקרון הזהירות המונעת בגרסתו החזקה. בגרסתו החזקה העיקרון אוסר על נקיטת הפעולה (המבוקשת) אלא אם כן ישנה וודאות שפעולה זו לא תגרום לנזק. בגרסה החזקה הרגולטורים מצווים למנוע נזקים אפשריים לסביבה ולבריאות, גם כאשר המדע התומך בכך הוא ספקולטיבי, וללא קשר לעלויות האפשריות, אף אם אלה גבוהות.

ד"ר קרסין הוסיפה כי לרוב, מבחינה מדעית, אין וודאות מוחלטת ביחס לקיומו (או לאי קיומו) של נזק סביבתי ולכן, באופן תיאורטי, עקרון הזהירות המונעת עשוי להיות רלוונטי ברוב המקרים בהם עומדת על הפרק פעילות שעלולה להשפיע לרעה על הסביבה או בריאות הציבור. 

עלות תועלת כלכלית ועקרון הזהירות המונעת

עו"ד עמית ברכה, מנכ"ל אדם טבע ודין, הסביר שכאשר בוחנים את הפסיקה בישראל, רואים שלמרות שבתי המשפט לא קיבלו מפורשות את השימוש בעיקרון הזהירות המונעת, כן נאמרו דברים שהובילו את הרשויות לנקוט מבעוד מועד בזהירות מחייבת, למשל במקרים של אכלוס עיר הבהדים ובסיס הצבא בערד.

לדברי עו"ד ברכה ישנם 2 מסלולים בהקשר של הזהירות המונעת:

  1. נושאים בהם יש פגיעה אפשרית בחיי אדם. במקרים כאלו יש לצפות שיעשה שימוש בעקרון הזהירות המונעת כעקרון מנחה.
  2. נושאים בהם יש פגיעה בסביבה הפיזית. בהם הבחינה של העלות תועלת הכלכלית והסביבתית חשובה מאוד. בהקשר זה, הזכיר עו"ד ברכה את המקרה של הוצאת כלובי הדגים ממפרץ אילת, מקרה שאינו נוגע לבריאות האדם אך בשל פגיעה בסביבה הימית, הופעל עקרון הזהירות המונעת, תוך הפעלת שיקולי עלות תועלת כלכליים וסביבתיים והאפשרות להפעיל את בריכות גידול הדגים ביבשה תוך מניעת זיהום סביבתי.  

לדברי עו"ד ברכה, במידה וישראל תיישר קו עם מדינות ה- OECD בהכללת עלויות חיצוניות בחישוב נזקים כתוצאה ממפגעים סביבתיים, יהיה כדאי מבחינה כלכלית ליישם את עקרון הזהירות המונעת, היות והעלות הכלכלית של פיצוי על נזק יהיה גבוה בהרבה, מנקיטת אמצעים מונעים אפריורית. זאת ועוד, במדינות מודרניות בהן נהוג לפצות גם בגין עליות חיצוניות, נקיטת האמצעים המונעים מבעוד מועד תחשב לזולה בהרבה.

עקרון הזהירות המונעת ואסון עברונה

בכדי לחדד את דבריו, עו"ד ברכה הביא כדוגמא את דליפת הנפט בשמורת דליפת הנפט שמורת עברונה. לדבריו, אילו מלכתחילה קצא"א (קו צינור אילת אשקלון) לא הייתה תחת חסיון, ופועלת ללא היתרים, ללא דרישות מהמשרד להגנ"ס וללא תסקירי השפעה על הסביבה ועוד, ייתכן ולא היו נגרמים הנזקים שנגרמו כתוצאה מ- 6 דליפות הנפט שאירעו בשנים האחרונות, האחרונה שבהם בשמורת עברונה.

עו"ד ברכה מסביר כי במידה וקצא"א הייתה מיישמת את עקרון הזהירות המונעת החברה לא הייתה נתונה לתביעות ייצוגיות כבדות משקל שיש נגדה היום, כאשר באחת התביעות נגד קצא"א יש חוות דעת כלכלית של אדם טבע ודין שמדברת על 500,000,000 ₪ נזק.

עקרון הזהירות המונעת ומפרץ חיפה

עו"ד ג'מילה הרדל-ואכים, מארגון אזרחים למען הסביבה, אמרה כי במפרץ חיפה היא מצפה שעקרון ההיזהרות המונעת יופעל אפילו בגרסתו החזקה (שאוסרת כל פעולה כשאין וודאות שהיא לא תגרום נזק בעתיד) בגלל הזיהום הגבוה, הריכוז הגבוה של התעשייה והנזק המוכח בצורת תחלואה עודפת ביחס לשאר התושבים ועוד. לדבריה, בפועל העיקרון בישראל הוא רק סיסמא, כמו שבחקיקה הוא אומץ רק בסעיפי המטרות, גם בקבלת החלטות סביבתיות ותכנוניות קריטיות אחרות, הוא לא מיושם בפועל. עוד היא הוסיפה שהעקרון נדרש לא רק כדי למנוע נזק עתידי אלא גם כדי לשפר מצב קיים. ג'מילה מסבירה: "יישום העקרון היה אמור לבוא לידי ביטוי במספר דרכי פעולה שכיום לא ננקטות במפרץ חיפה כמו נקיטת פעולות למניעת הנזק: התכנית הלאומית שמקדם המשרד להגנת הסביבה היא אוסף של פעולות נקודתיות קטנות ללא כל תוספת תקציבית וללא החמרה משמעותית באכיפה ובתקינה כשבמקביל הוא מאשר לתעשיה להתרחב ואף תוך מתן פרשנות מקלה לחוק אוויר נקי גם בהיתרי הפליטה החדשים למפעלים. משרד הבריאות כמעט ולא נוקט שום פעולה בעניין. יישום נכון של העקרון היה אמור להביא גם להקלה על הציבור בהליכים משפטיים נגד הגופים המזהמים באמצעות היפוך נטל ההוכחה והעברתו מהציבור למזהם הפוטנציאלי ולגופי הפיקוח והאכיפה, אבל בפועל המצב הוא הפוך ובתי המשפט מחמירים מדי (במעט התביעות שיש), ולכן אנחנו לא רואים כמעט תביעות".

מנגד, עורך הדין אריה נייגר, המשמש בין השאר כיועץ המשפטי של התאחדות התעשיינים, אמר כי עקרון הזהירות המונעת אינו רלוונטי לרגולציה במפרץ חיפה לנוכח המידע אודות הזיהום בו ולכן השאלה היא מה נקודת האיזון האופטימאלית אליה יש לשאוף בין פעילות המפעלים לפליטת מזהמים לאוויר.

התייחסויות

מהשלכה המשפטית של המשרד להגנת הסביבה נמסר כי הם מברכים על קיום הדיון הציבורי בשאלות המשפטיות האלה.


הדברים נאמרו בדיון: "עקרון הזהירות המונעת – רגולציה ומשפט" במסגרת הוועידה השנתית למדע וסביבה של האגודה הישראלית לאקולוגיה ולמדעי הסביבה.

------------------------------

קישורים רלוונטיים

  1. ראיון עם עורך הדין הסביבתי הבכיר שחצה את הקווים, 07.02.2016
  2. משתלם לערער על הרשעה סביבתית? 24.11.2015
  3. 95% מהתביעות הפליליות של המשרד להגנ"ס מצליחות, 8.03.2015
  4. משפט סביבתי | infospot

עורכי דין בתחום המשפט הסביבתי:

חברה איש קשר טלפון מייל
ליפא מאיר ושות'- עורכי דין ד"ר ציפי איסר-איציק 072-3718653 Lipameir@infospot.co.il
לאינדקס הספקים>>

תגיות: עקרון הזהירות המונעת , חקיקה סביבתית , מפרץ חיפה ,