תחום המשפט הסביבתי הוא נקודת המפגש בין האינטרסים של המשרד להגנת הסביבה, העסקים והאירגונים הירוקים. בשנים האחרונות אנו עדים ל"משפטיזציה" של תחומים רבים וגם של תחום איכות הסביבה. לכן חשוב להכיר את התחום ואת המשפטנים הבכירים.

לקראת כנס "סביבה 2050", שיתקיים  השנה ב 29 בפברואר 2016 בתל אביב, שוחחנו עם עורך דין קובי בר לב, מבכירי עורכי הדין הסביבתיים בישראל, שותף וראש המחלקה לאיכות סביבה במשרד עורכי דין תדמור ושות', פרופ' יובל לוי ושות'. עו"ד בר לב כיהן מזה מספר שנים גם כיו"ר ועדת איכות סביבה בלשכת עורכי הדין.

אחת הסיבות לכך שלבר לב יש נקודת מבט ייחודית שכדאי לשמוע אותה, היא שקודם לתפקידו במגזר הפרטי, הוא עבד במשרד להגנת הסביבה ושימש כיועץ משפטי בלשכת המשפטית של המשרד להגנת הסביבה ולאחר מכן כיועץ למנכ"ל המשרד להגנת הסביבה.

לפני כ – 15 שנה התחלת את הקריירה שלך כעורך דין בלשכה המשפטית של המשרד להגנת הסביבה, מה הניע אותך להתמחות בתחום המשפט הסביבתי?

אני התאהבתי בתחום המשפט הסביבתי במהלך הלימודים, בקורס דיני איכות סביבה, בהנחייתו של עו"ד דני פיש, אז מנכ"ל אדם טבע ודין וכיום שופט בית המשפט המחוזי בחיפה. אחרי הקורס איתו החלטתי להתמקד בתחום של דיני איכות סביבה ושלחתי את קורות החיים שלי להתמחות במשרד להגנת הסביבה.

במשרד להגנת הסביבה לא הבינו מאיפה נחתתי עליהם. בסוף שנות ה – 90 זה לא היה מקום מבוקש להתמחות. כמובן שהתקבלתי, וכך נפגשתי עם אחת הדמויות המשפיעות ביותר על המשפט הסביבתי בישראל, היועצת המשפטית המיתולוגית של המשרד להגנת הסביבה , עו"ד רות רוטנברג.

אחרי מספר שנים במשרד להגנת הסביבה, חצית את הקווים ובעשור האחרון אתה מייצג את המגזר הפרטי ומגן על לקוחותיך מפני תביעות סביבתיות של המשרד. מה רואים מכאן שלא רואים משם?

כשעבדתי במשרד להגנת הסביבה, היו איתי עוד 10 עורכי דין בלשכה המשפטית, היום יש לפחות כפול מזה. זה אחד הסימנים לכך שהמיקוד של המשרד הולך יותר ויותר לכיוון הענישה והאכיפה הפלילית. הופתעתי לגלות עד כמה רבה ההשפעה של המשרד להגנת הסביבה בעיצוב המגזר העסקי בכלל והתעשייה בפרט. בכל שנה שעוברת, הרגולציה הופכת להיות יותר ויותר מחמירה.

בוא נדבר על הרגולציה. ביבי אמר לא מזמן שהממשלה פועלת להפחתת נטל הרגולציה והבירוקרטיה וליצירת סביבת עסקים טובה יותר לתעשייה והמגזר העסקי. מנגד, אבי גבאי מצהיר על הגברת האכיפה, הפיקוח, הניטור והדיגום במפעלים. מה קורה בשטח, אצל בעלי העסקים?

קשה לשים את האצבע ולהגיד שעסק נסגר בגלל אירוע מסוים. אבל תראה את רשימת העסקים שסגרו את השערים שלהם רק מהתקופה האחרונה: ערד טקסטיל, מגבות ערד, מפעל אמקור, נגב טקסטיל, נעלי בריל, ועוד. במקביל, מפעלים חדשים לא נפתחים.

הבנק העולמי, מפרסם את מדד הנוחות להתנהלות של עסקים [Ease Of Doing Business] מדי שנה. בשנים האחרונות ישראל מתדרדרת כל שנה למקום יותר גרוע. השנה ירדנו 13 מקומות, למקום ה 53. רק לפני שנתיים היינו במקום 31. חלק מזה נובע בהחלט מרגולציה סביבתית לא מידתית.

למשל, כיום אין מתודולוגיה לקביעה של תקנים סביבתיים. במקום זה, כשרוצים לקבוע ערך סף של פליטה לסביבה, המשרד להגנ"ס עושה "שופינג". הוא בודק מה מקובל בחו"ל ומייבא את התקנים לישראל מבלי לעשות התאמות נדרשות ומבלי לבדוק מה העלות של יישום התקנים האלה ומה התועלת הסביבתית מהם. אל תבין אותי לא נכון, אפשר וצריך להתבסס על תקנים טובים מחו"ל, אבל הרבה תקנים לא מתאימים לישראל כי הם הותאמו למדינת המקור, וכך נוצר מצב שבפועל התקן מחמיר יותר ולא בגלל הנסיבות הספציפיות של ישראל.

חמור מכך, אני אומר לך שהפרקטיקה המקובלת של המשרד היא לקחת את ערכי הסף המחמירים ביותר וליישם אותם באופן מחמיר יותר ממדינות מפותחות אחרות. אגב, לפעמים אלה ערכים לא ישימים, בקצה של הסקאלה, שאף אחד בעולם לא דורש אותם. למה? כי בישראל מה שקובע זה תפיסת הסיכון ולא הסיכון עצמו. לא בוחנים האם וכמה ערך הסף גורם לעלייה בתחלואת סרטן, אלא מה מידת החשש מאותו סיכון. בדיוק כמו שיותר אנשים חוששים מתאונה אווירית במטוס מאשר לחלות בסכרת, למרות שיותר אנשים מתים בפועל מסכרת. החשש מהבלתי ידוע, מאירוע נקודתי תאונתי, הוא זה שמניע את הרגולציה שלנו ולא הסיכון האמיתי.

זה די צפוי שמי שמייצג את התעשייה יגיד שהבעיה היא רגולציה עודפת ומחמירה מדי. האם זאת באמת הבעיה?

כיום, כל הגורמים, כולל המשרד להגנת הסביבה והארגונים הירוקים מסכימים שהרגולציה הסביבתית מסורבלת, עתירה בבירוקרטיה, לא נותנת וודאות מספקת לתעשייה וזה עולה למדינה הרבה מאוד כסף.

לא רק מצד המשרד. קח לדוגמא את תאגידי המים והביוב. האגרות שלהם לא קשורות לאיכות השפכים שהם מקבלים ולעיתים קרובות הם מנסים להכריח עסקים לשלם גם  כשיש מחלוקת אמיתית על התשלום. פעם ייצגתי מפעל מזון שנותק מהמים בגלל חוב של 40 אלף ₪. רק אחרי שפניתי לבית המשפט, המפעל חובר למים ובסוף גם ויתרו לו על חוב אחר כדי שלא יתבע אותם על הנזקים שגרמו לו בגלל ניתוק המים. אתה לא מצפה להתנהלות כזאת מגוף שקיבל סמכויות פיקוח. 

אף גורם לא מחשב כמה עולים כל הדיווחים הכי פשוטים שכל עסק נדרש אליהם. מישהו חישב מה עלות הכוח אדם שהעסק נדרש אליו בשביל לטפל ברגולציה? מישהו חישב את המכפלות של אלפי העסקים שנדרשים לכך? ובצד השני מישהו צריך לקלוט את הטפסים והדיווחים, לבדוק, לנתח, לסכם, להחזיר תשובות. אלה כספים מבוזבזים שהמדינה מוציאה יום יום. אפשר לייעל את התהליך, לקחת את הכספים האלה ולהשקיע במקום אחר - אולי להציל חיים, להגדיל את סל התרופות, דיור ציבורי, לא חסרות בעיות. אף אחד לא עושה את החישוב הזה.

תוסיף על זה את העובדה שאין היום בישראל גורם שמתאם בין גופי הרגולציה השונים. מה שקורה זה שהמשרד להגנ"ס קובע דרישות, אבל אז באים משרד העבודה, משרד הבריאות, משרד התשתיות, המשטרה, מכבי האש ופיקוד העורף וכל אחד מהם, באופן עצמאי ובלתי תלוי בשאר הגורמים, קובע דרישות משלו לאותו עסק. יש מצבים אבסורדיים של תנאים סותרים. במקרים אחרים מדובר על טיפול באותו נושא, אבל בצורה לא אחידה שמצריכה טיפול כפול, במערכות נפרדות. לא חבל על המשאבים המבוזבזים?

בסדר, אז אתה אומר שכולם מסכימים כי יש התגברות והחמרה של הרגולציה הסביבתית. אך האם לא מדובר במגמה מתבקשת כתוצאה מרצונה של ישראל להיות מדינה מערבית מפותחת?

הלוואי והיינו מאמצים את החקיקה האירופאית. התעשייה בישראל עומדת בה, אלא שבהרבה מקרים אנחנו מחמירים יותר מהם. גם בערכים וגם במדיניות המשפטית.

למשל, כל עבירות איכות הסביבה בישראל מוגדרות כעבירות של אחריות קפידה מה שאומר שנטל התביעה הוא להוכיח את יסודות ביצוע העבירה ולא את המודעות של הנאשם לביצוע העבירה. מנגד, משטר האחריות המקובל במדינות ה - OECD מחייב הוכחת מודעות לביצוע העבירה או לפחות הוכחת רשלנות. כך, בגלל שבישראל החוק מחמיר יותר, ההרשעה של נושאי משרה, אפילו אם הם לא קשורים בכלל לביצוע העבירה, היא כמעט אוטומטית.

דוגמא נוספת היא מדיניות התביעה במשרד להגנת הסביבה, שבהתאם לחקיקה הקיימת, היא מדיניות של העמדה לדין פלילי. אם כי במקרה זה, בשנים האחרונות, נראה שגם המשרד הכיר בבעיה ואנו רואים שיש לאט לאט ניסיונות של שילוב כלים אחרים, כמו עיצומים כספיים, שככל שהשימוש בהם יגדל, כן ייטב, לכל הצדדים. הגידול בשימוש בעיצומים הכספיים נובע מכך שמדובר בהליך מהיר יותר, אין בצדו סנקציה פלילית מקעקעת והוא משיג את אותה רמת הרתעה וענישה.

נושא נוסף שישראל נוקטת בו החמרה יתרה, הוא חוסר ההכרה באכיפה פנימית שמפעלים מבצעים.  בארה"ב ה- EPA [משרד הגנ"ס האמריקאי] קבע הנחיות וקריטריונים למבדקי אכיפה פנימיים, שבמידה ואתה עומד בהם, לא תועמד לדין פלילי. בישראל, המשרד להגנ"ס פוסח על שני הסעיפים בעניין הזה כבר שנים.

איזה אינטרס יש למשרד להגנת הסביבה להכיר במבדקי אכיפה פנימיים של מפעלים?

האינטרס בביצוע של מבדקי אכיפה הוא גם של המפעל אבל הוא גם של המשרד להגנ"ס. מבדק האכיפה הפנימי מביא את המפעל לעמוד בהוראות הדין הסביבתי, מבלי שהמשרד נאלץ להזמין אותו לשימוע, להגיש כתב אישום, לפתוח בחקירה, או להטיל עיצום כספי. כלומר, מבדקי אכיפה מביאים לאותה תוצאה, בעלויות נמוכות יותר למדינה ועיסוק מופחת באכיפה סביבתית. התועלת הכספית למשק ולמשרד להגנ"ס, שיוכל להתפנות לדברים החשובים יותר, היא אדירה.

איכות הסביבה עוסקת בקונפליקט שבין הרצון לאיכות חיים חומרית גבוהה יותר, שמובילה לייצור מוגבר, ומצד שני הרצון לבריאות וסביבה נקיים. איפה האיזון בין שני הצרכים האלה בחברה שלנו?

האיזון הוא לקחת בחשבון את כל השיקולים הרלוונטיים בקביעה של מדיניות סביבתית: השאיפה לאיכות סביבה נאותה, הגנה על תושבים, וודאות למפעלים, עיקרון של עלות תועלת לרגולציה, ועוד. צריך לשקלל את הכל ולהוציא בהתאם תקינה סביבתית בכל תחום. ברגע שאתה נותן לתפיסת הסיכון להוביל אותך ולא לסיכון עצמו, מתקבלת רגולציה בלתי סבירה. רגולציה שדורשת מהתעשייה והמדינה השקעת תקציבי עתק. רגולציה שמגבילה את כושר הייצור ועקב כך, מורידה את רמת החיים. רגולציה שמסיטה תקציבים מתחומים אחרים – לתחום הזה של איכות סביבה, בלי פרופורציה.

קובי, יש משהו אחרון שאתה רוצה לומר לקוראים של infospot?

אי אפשר לייצר בלי לזהם. גם העבודה במטבח אצלנו בבית מייצרת פסולת וזיהום. הכל שאלה של מידתיות של התקן וערכי הסף שאתה מאמץ. בעניין הזה, הייתי מציע להנמיך את גובה הלהבות של השיח הסביבתי ולקיים דיון מקצועי פתוח עם כל הגורמים הנוגעים בדבר. חוסר הוודאות שיש בתעשייה בישראל הוא בלתי סביר, לא הכרחי ובסופו של דבר פוגע בכולנו.

------

תגובת המשרד להגנת הסביבה: המשרד להגנת הסביבה פועל כיום לקידום הצעת חוק ממשלתית לרישוי סביבתי משולב, במטרה לטייב את הרגולציה הסביבתית ולהפחית בירוקרטיה, מבלי לוותר על רמת הדרישות הסביבתיות המהותיות. בהצעת החוק מוצעת אינטגרציה של הרישיונות השונים שהמשרד נותן, ומוצעים גם מנגנוני תיאום עם הרגולטורים האחרים. הצעת החוק מבוססת על תפיסתן של הדירקטיבות האירופיות בנושא. מוצע בה כי לאחר בדיקה פרטנית ומעמיקה יינתן רישיון אחד לתקופה של 7 שנים, כך שתוגבר הוודאות של התעשייה. באשר לדיווחים השונים – אלו נדרשים לצורך פיקוח ומעקב אחר קיום הדרישות הסביבתיות. במסגרת הצעת החוק יש כוונה להפחית דיווחים עודפים וכפולים.

לעניין תקני הסביבה – לא נכון שמיובאים התקנים המחמירים ביותר. התקנים מבוססים על הטכנולוגיות המיטביות הזמינות, כמקובל בעולם, תוך התאמה לישראל. לא בהכרח נבחרים הערכים המחמירים ביותר.

לעניין האכיפה – חלק גדול מן העבירות הן אכן עבירות של אחריות קפידה, אך לא כולן, וגם בעבירות אלה עומדת הגנה למנהל בחברה, או נושא משרה אחר בה, שנקט בכל האמצעים הסבירים כדי למנוע את העבירה. במקביל המשרד מפתח כלי אכיפה אחרים, חלופיים לדין הפלילי, ובראשם עיצומים כספיים, וכלי זה הוכנס בכל החקיקה הסביבתית שנחקקה בשנים האחרונות. על פי רוב זהו כלי זה יעיל יותר, ואיננו כרוך ברישום פלילי, אף כי סכומי הסנקציה מכוחו הם גבוהים.

אין מניעה שמנהלים ונושאי משרה יכינו תכניות אכיפה פנימיות, ואנו תומכים בפרקטיקה זו. תכנית טובה, שהמנהל גם פועל להטמעתה ומפקח על יישומה, יכולה לבסס טענת הגנה שהוא נקט בכל האמצעים הסבירים כדי למנוע את העבירה.

עו"ד קובי בר לב ינחה מושב בנושא של פסולת ומיחזור בכנס השנתי "סביבה 2050" שמתקיים ב - 29 לפברואר במלון הילטון. לפרטים נוספים – לחץ כאן.

---------

קישורים רלוונטיים:

1. ראיון בלעדי עם מתאם בכיר בארגון הבריאות העולמי, 3.05.2015
2. ראיון עם מי שמוציא לפועל את המדיניות הסביבתית ברשות המקומית, 1.09.2015
3. 95% מהתביעות הפליליות של המשרד להגנ"ס מצליחות, 8.03.2015
4. איך עובד מנגנון האכיפה של היתר רעלים? 08.12.2015
5. אבי גבאי רוצה לשלול את המעמד החוקי המיוחד של עמותת מלר"ז, 04.01.2016
6. משפט סביבתי | infospot

עורכי דין בתחום המשפט הסביבתי: