מבקר המדינה פרסם לאחרונה דוח בנושא האכיפה של המשרד להגנת הסביבה. לצד פירוט  הקשיים והליקויים בפעילות האכיפה הסביבתית, הוא חושף חלק מדרכי הפעולה של המשרד שלא היו מוכרים לנו קודם לכן. בחלק מהנושאים בהם עוסק הדוח, המשרד נקט בחודשים האחרונים בפעולות על מנת לטפל בליקויים.

היעדר תורת אכיפה סדורה

לפי דוח המבקר, אחת הבעיות המרכזיות היא שהמשרד להגנ"ס פועל ללא תורת אכיפה סדורה. נוהל האכיפה הקיים מתמקד בהיבטים מצומצמים של מדיניות אכיפה ואינו משקף תורת אכיפה מפורטת: חסר מדרג עבירות, אין סדר עדיפויות באכיפה או מטרות ויעדים לטווח הארוך, מתמקד באופן חלקי בהיבטים פרוצדורליים של סדרי פעולות באכיפה ולוחות זמנים. הנוהל אינו כולל אמות מידה לבחירת ערוץ האכיפה הרצוי; אינו עוסק במבנה הארגוני של מערך האכיפה, ואינו מפרט את אופן הכשרתם של גורמי האכיפה השונים במשרד, את סמכויותיהם ואת הממשקים ביניהם כך שייווצר הליך אכיפתי רציף.

בדוח מצוין כי המשרד להגנ"ס מסכים עם הביקורת בעניין זה וסבור כי אכן יש צורך בתורת אכיפה סדורה. עוד נאמר בדוח במפורש כי סמנכ"ל בכיר לאכיפה (הכוונה ליצחק בן דוד) אף סבור כי נוהל אכיפה סביבתית "יומרני לטעמנו", וכי חלק מגורמי האכיפה שתושאלו לצורך הכנת דוח המבקר, סברו כי לוחות הזמנים אינם סבירים או שהנהלים אינם ישימים, ולכן אינם פועלים על פיהם.

לוחות זמנים קצרים גורמים לאכיפה לא ממצה

לוחות הזמנים לביצוע שלבי האכיפה המוגדרים בנוהלי האכיפה הקיימים - קצרים מדי ואינם מתייחסים למהות המפגע וחומרתו, מה שגורם לתהליך אכיפה לא ממצה ובפרט במפגעים החמורים הדורשים יותר זמן. כך, בחלק מהמקרים, מנהלי מחוזות ממהרים להעביר בקשה לפתיחה בחקירה פלילית למשטרה הירוקה ללא התיעוד הנדרש, המשטרה הירוקה ממהרת להעביר את תיק החקירה ללשכה המשפטית, למרות שהחקירה טרם מוצתה, כל זאת רק כדי שלא לחרוג מלוחות הזמנים שנקבעו. כך קובע הדוח.

תרשים: סדר פעולות ולוחות זמנים ליישום נוהל אכיפה

כתבות רלוונטיות לנושא:

1. המשנה ליועמ"ש: המשרד להגנ"ס צריך לעשות חשבון נפש, 20.03.2018
2. פחות מ-3% מהתביעות הסביבתיות הסתיימו בזיכוי, 27.02.2018
3. בכירים הורשעו בעבירות סביבתיות לאחר ערעור של המשרד להגנ"ס, 19.02.2018
4. עיצום כספי או חקירה פלילית?, 04.12.2017
5. המשרד להגנ"ס שלשל לכיסו 9 מיליון ₪ מקנסות ב-2016, 25.06.2017
6. משפט סביבתי | infospot

ניגוד עניינים: רגולטור או גוף אכיפה?

קיים ניגוד עניינים בין תפקידו של רכז מקצועי כרגולטור בתחום הרישוי ומתן ההיתרים ובין תפקידי הפיקוח והאכיפה המוטלים עליו, כך בדוח. לכן הרכזים עלולים להתקשות באכיפה מול גורמים מפוקחים, לאור הקשרים שנוצרו בהיותם רגולטורים שלהם, ואולי אף להימנע ממנה כליל.

ההחלטה אם לפתוח בחקירה בנוגע למפגע סביבתי שמקורו בתעשייה נתונה בידי מנהלי המחוזות ועלולה להוביל לעירוב שיקולי רגולציה ואכיפה שאינם מתיישבים עם עקרון מניעת ניגוד העניינים הנדרש מגורמי אכיפה פלילית, כולל המשטרה הירוקה.

לכן המבקר ממליץ להנהיג הפרדה ברורה בין ביצוע תפקיד הרגולטור במשרד, שעיקרו מתן היתרים ורישוי, לבין ביצוע תפקידי הפיקוח והאכיפה.

המשרד להגנת הסביבה הסביר בתשובתו בדוח כי רכזים מקצועיים (העוסקים במתן רישיונות והיתרים) עוסקים גם בפיקוח כפתרון זמני עד השלמת תקנים והקמת כוח ייעודי לפיקוח. פתרון זמני זה עדיף לדעת הנהלת המשרד להגנ"ס על החלופה של כיסוי פיקוח נמוך מהרצוי.

ליקויים בתיעוד מפגעים סביבתיים

קיימים פערים בין המחוזות במספר המפגעים המדוּוחים ובסיווגם לפי דרגת חומרה. כדוגמא, שיעור המפגעים הגבוה המדוּוח במחוז מרכז אינו מעיד בהכרח על כמות מפגעים רבה יותר, אלא מעיד על תיעוד מעמיק ומקיף יותר של מפגעים לעומת שאר המחוזות ולכן ניתן להעריך כי היקף המפגעים הארצי גבוה בהרבה מהמתועד.

מערכות המידע במשרד להגנ"ס אינן מאפשרות הזנת מפגעים חמורים ותיעודם ככאלה, והם מתועדים ומטופלים בהתאם למסלול האכיפה של מפגע רגיל. זאת מפני שהמחוזות מתקשים בעמידה בלוחות הזמנים המזורזים שהוגדרו לטיפול במפגע סביבתי חמור.

האם שיעור האכיפה הסביבתית נמוך?

דוח המבקר מצביע על כך שכ-50% מהמפגעים הסביבתיים שדווחו כמהותיים בשנים 2013-2018, מטופלים ב"הסדרה" ולא עוברים לאכיפה מינהלית או פלילית. אותה הסדרה נתונה לפרשנות נרחבת של המחוזות המיישמים אותה, משום שאינה מוגדרת בנהלי האכיפה וללא כללים אחידים. המשרד להגנ"ס השיב במסגרת הדוח כי יפעל להגדיר נוהל מיידי ליישום ההסדרה.

הדוח ממשיך וטוען כי אכיפה מינהלית מתקיימת בשיעור נמוך שהולך ומצטמצם עם התקדמות ההליך המינהלי (התראה-שימוע-צו מינהלי). כמו כן מצוין כי המחוזות נמנעים כמעט לחלוטין מהפעלת צו סגירה מינהלי, ובכל המחוזות אושרה הפקת 114 צווים מינהליים בשנים 2013 2018, שיעור של 3.2% מהמפגעים המהותיים (ו-2.5% מהמפגעים המדווחים).

הדוח גם טוען כי שיעור האכיפה הפלילית דל, ושיעור המפגעים שבהם ממוצים ההליכים הפליליים עד תום הוא זעום, דבר שלדבריו פוגע בהרתעה. רוב תיקי החקירה בשנים 2014 ועד יוני 2018 (כ-77%) נסגרו ללא הגשת כתב אישום, ובפחות מרבע מהם הוגש בפועל כתב אישום - כ-1.7% בלבד מהמפגעים המהותיים שהתרחשו בשנים אלו.

תרשים: נתוני אכיפה סביבתית לשנים 2013-2018

ביקורת על הביקורת: חסרה בדוח השוואה לנתוני אכיפה סביבתית במדינות אחרות בעולם או מדד אחר שיגבה את הטיעון של נתוני אכיפה נמוכים. אפשר באותה מידה לטעון כי מדובר בניהול יעיל של כלי האכיפה שבידי המשרד להגנת הסביבה ובפרט של האכיפה הפלילית שדורשת משאבים רבים שהמשרד משכיל שלא לבזבז על תיקים שלהערכתו לא יובילו להרשעה.

בלחץ המבקר: נוהל זיהום אוויר ממקור פליטה נייח כ'מפגע חמור'

דוח המבקר מצביע על בעיה בסיווג מפגעים סביבתיים לפי חומרתם קל/רגיל/חמור והיעדר מדדים כמותיים רלוונטיים. בעקבות עבודת המבקר (וטרם פרסום הדוח) בינואר 2019, המשרד להגנת הסביבה הכניס לתוקף נוהל חדש "נוהל זיהום אוויר ממקור פליטה נייח כ'מפגע חמור'" שמגדיר מדדים לסיווג זיהום אוויר ממקור נייח כמפגע חמור.

נמדדים בכמות דוחות במקום מדדי תוצאה

הביקורת העלתה מקרים שבהם נקבעו מדדי תפוקה כמותיים לגורמי האכיפה במשרד, כמו עיצומים כספיים וקנסות, וזאת בניגוד לעמדת היועצת המשפטית של המשרד להגנ"ס. המבקר אף העיר כי קביעה מראש של מדדי תפוקה כמותיים (ללא מדדי תוצאה סביבתיים) שבהם נדרשים גורמי האכיפה לעמוד עלולה ליצור חשש לכך שלצורך עמידה בתפוקות אלה ישקלו גורמי האכיפה שיקולים זרים  ויבצעו אכיפה מוגברת של עבירות שוליות.

המשרד להגנ"ס יגביר את השימוש בצו הפסקה מינהלי

צו הפסקה מנהלי הוא הכלי המנהלי המחמיר ביותר בו המשרד להגנ"ס יכול לעשות שימוש (בטרם הוא פונה לאפיק הפלילי). באחת מתשובות המשרד להגנ"ס המופיעה בדוח מוסבר כי מיעוט השימוש בצווי סגירה מנהליים נובע מכך שהחוק קובע כי יש להגיש כתב אישום בתוך 30 ימים מהוצאת הצו. מאחר שהסיכוי למצות חקירה ולהגיש כתב אישום בלוחות זמנים אלו הוא אפסי, תוקף הצו יפקע וייגרם נזק לכושר ההרתעה ולתדמית המשרד.

עוד נכתב כי במסגרת תיקון לחוק רישוי עסקים שנכנס לתוקפו בתחילת ינואר 2019 הבעיה תיפתר ברובה, וניתן יהיה להאריך צו הפסקה מינהלי בבית המשפט לזמן בלתי מוגבל וללא קשר להגשת כתב אישום. המשרד להגנ"ס הוסיף כי מוצא לנכון להגביר את תדירות השימוש בצו סגירה מינהלי.

מחסור כוח אדם בתחום האכיפה הסביבתית

מחסור בכוח אדם מקשה על המשרד להגנת הסביבה לבצע את תהליך האכיפה, כך לפי דוח המבקר. לדוגמא, בשנת 2017 נקבעו 12 תקנים חדשים לטובת פיקוח במחוזות, אולם חלוקת התקנים אינה בהלימה למספר מפעלי A (מפעלים בעלי השפעה משמעותית על הסביבה) בשטח המחוז או לגודלו.

כך, במחוז הדרום נמצאים כ-42% ממפעלי A (כ-170 מפעלים), ומתוכם כ-20 "מגה" מפעלים (כ-80% מהמפעלים המזהמים ביותר בארץ), הצורכים משאבי פיקוח ורישוי רבים. למרות זאת הנטל היחסי לעובד בתחום התעשייה במחוז דרום הוא גבוה מיתר המחוזות וזאת למרות שהשטח הגיאוגרפי של המחוז הוא הגדול ביותר מבין המחוזות ודורש שעות נסיעה רבות לכל אתר. לכן, טוען דוח המבקר, מחוז דרום מתמקד ב"כיבוי שריפות" ויש מקרים בהם המחוז מאתר עבירה ואינו מטפל בה בשל מחסור בכוח אדם.

גם מספר המשרות במשטרה הירוקה נותר כמעט ללא שינוי במשך 7 שנים, ואף צומצם בשנת 2018 בשני עובדים. במקביל, העובדים הקיימים מבצעים תפקידים נוספים.

----------

מסמכים רלוונטיים: