בשבוע שעבר פורסם דוח של מבקר המדינה שבוחן את החברה הממשלתית קצא"א, ובו פרק שהוקדש למחלוקת עם המשרד להגנ"ס בנוגע להרחבת פעילות שינוע הנפט בנמל אילת, שנועדה לממש את ההסכם שנחתם בין קצא"א לחברת מד-רד מאיחוד האמירויות בסוף שנת 2020.

הנושא סוקר על ידינו בהרחבה בשנים האחרונות, ובדצמבר 2024 דיווחנו כי הממשלה החליטה על ביטול מדיניות "תוספת אפס סיכון" לאילת, של המשרד להגנ"ס, כדי לאפשר את הרחבת פעילות שינוע הנפט של קצא"א באילת.

דוח מבקר המדינה חושף לראשונה את הסכומים הכספיים המעורבים בהסכם, ואת הנימוקים שהעלו משרדי הממשלה השונים בדיונים על הרחבת שינוע הנפט באילת ומימוש ההסכם עם מד-רד. משרד האנרגיה הציג את הנימוקים בהיבט של הביטחון האנרגטי, משרד האוצר התייחס להיבטים הכלכליים, ומשרד החוץ התייחס להיבטים המדיניים.

מבחינת ביקורת, בדוח יש ביקורת על המשרד להגנ"ס, לפיה ההגבלות שהטיל על כמות הנפט שתיפרק באילת (ובאשקלון), תרמו לחוסר היערכות של המדינה למצבי חירום לפני פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" משום שצמצמו את המלאי הזמין של נפט גולמי לבתי הזיקוק. לפי הדוח "צורכי משק האנרגייה בשעת חירום התנגשו עם מדיניות אפס תוספת סיכון שבה נקט המשרד להגנ"ס".

בנוסף, המבקר מתייחס לכך שלא נכון שחברה ממשלתית תחתום על הסכם בעל השפעות סביבתיות, מדיניות וכלכליות משמעותיות, שלא בתיאום עם יתר משרדי הממשלה הרלוונטיים. המבקר גם התייחס למשך הזמן הארוך שלקח לממשלה לבחון ולהכריע בנושא (מסוף שנת 2020 ועד סוף שנת 2024 לפחות), לליקויים מקצועיים ומתודולוגיים בתהליך קבלת ההחלטות הממשלתי, ניגודי עניינים.

הארגונים הירוקים מסתייגים מחלק ממסקנות דוח המבקר, כך תגובת עמותת צלול: "נראה כי המבקר הוטעה לחשוב כי מדיניות 'אפס תוספת סיכון באילת' הובילה לפגיעה בבטחון האנרגטי של מדינת ישראל בזמן המלחמה.... אך הנפט שמשונע באילת אינו מיועד למשק הישראלי" (התגובה המלאה מובאת בסוף הידיעה).

דוח מבקר המדינה מצורף בתחתית הידיעה.

כתבות רלוונטיות:

1. הממשלה תבטל היום את מדיניות "תוספת אפס סיכון" במפרץ אילת, 9.12.2024
2. מנכ"ל המשרד להגנ"ס מתח ביקורת על מדיניות משרדו, 26.1.2025
3. השופטת אישרה את גזר הדין בהסדר הטיעון בין המדינה לקצא"א, 19.1.2025
4. הרשויות המקומיות הצטרפו למחאה על פעילות קצא"א באילת, 06.08.2024
5. מחלוקת חריפה בין משרד רה"מ למשרד להגנ"ס בעניין קצא"א, 16.5.2024

הרקע למחלוקת על הגדלת שינוע הנפט באילת

3 חודשים לאחר שנחתמו הסכמי אברהם שנירמלו את היחסים של ישראל עם איחוד האמירויות, בחריין, מרוקו וסודאן, בדצמבר 2020 חתמה החברה הממשלתית קצא"א על הסכם עם חברת מד רד לשינוע נפט מאיחוד האמירויות לאירופה דרך ישראל באמצעות הצינור של קצא"א –בין אילת לאשקלון.

לפי הדוח, את חברת מד-רד מחזיקות 3 חברות: חברת בת וזרוע הנפט והגז של חברת ההחזקות האמירתית מאבו דאבי (40%), חברה פרטית שמאוגדת בישראל (30%) וחברה פרטית הרשומה בגיברלטר (30%).

לפי הדוח, מיד לאחר חתימת ההסכם של קצא"א עם מד-רד, המשרד להגנ"ס, תחת השרה גילה גמליאל, פנה למשרד רה"מ כדי לקיים דיון בהשפעות הסביבתיות, בשיתוף עם יתר משרדי הממשלה הרלוונטיים. דיונים כאלה אכן התקיימו במהלך שנת 2021, אך משלב זה ועד היום, המשרד להגנ"ס מתנגד ליישום ההסכם, ונמצא בדעת מיעוט מבין משרד הממשלה העוסקים בנושא.

כמו כן, במאי 2021 ארגונים סביבתיים הגישו עתירה לבג"ץ והחלו בקמפיין ציבורי במטרה לבטל את  ההסכם, כדי לא לסכן את מפרץ אילת ואת שונית האלמוגים הייחודית.

בשלבים מאוחרים יותר גם הרשויות המקומיות בהן עובר צינור הנפט של קצא"א, ובמיוחד אילת ואשקלון הצטרפו להתנגדות להגדלת כמויות הנפט שייפרקו באילת.

הטיעונים: ביטחון אנרגטי, כסף, והיחסים עם האמירויות

כאמור, דוח מבקר המדינה מציג לראשונה באופן רשמי את עמדות משרדי הממשלה השונים, במהלך הדיונים על הסכם קצא"א – מד-רד.

לפי הדוח, עמדת משרד האנרגיה הייתה שלצורך שמירה על ביטחון אנרגטי יש חשיבות לשמור על כשירות נמל קצא״א באילת ועל יכולתו לקלוט ולהזרים תזקיקים בשעת חירום לשאר הארץ, אך שהעסקה לכשעצמה לא חשובה לביטחון האנרגטי של מדינת ישראל ולא צפויה להשפיע עליו.

רשות החברות הממשלתיות טענה כי הגבלת הפעילות באילת מביאה לפגיעה בכשירות נמל קצא"א  כי מדובר בהפסקת פעילות צוותי האתר לתקופה ממושכת שעלולה להביא לאובדן כשירות ו"לכשלים בהחזרת המסוף לפעילות".

עמדת משרד החוץ הייתה שחשוב ליישם את ההסכם כדי לשמור על היחסים עם איחוד האמירויות, בין היתר משום שמבחינת האמירויות, קצא"א היא זרוע של ממשלת ישראל. לכן, במשרד החוץ  סברו כי ביטול ההסכם עלול לגרום לנזק מדיני אך שזה "ניתן להכלה". גם המל"ל הביע חשש מפגיעה ביחסים המדיניים עם האמירויות.

אשר להיבטים הכלכליים, רשות החברות הממשלתיות העריכה את פוטנציאל אובדן הכנסותיה של קצא"א מאי-מימוש הסכם מד-רד בכ-50 מיליון $ בשנה. בנוסף לכך, ההגבלה באילת תמנע אפשרות להתקשר בהסכמים נוספים מסוג זה. כמו כן, משרד האוצר טען כי הגדלת פעילות המסוף באילת תעזור להפחתת יוקר המחייה, מכיוון שההסכם יסייע במימון העלויות הקבועות של קצא"א (בעיקר שכר עובדים ותחזוקה) שלא תלויות בכמות הנפט שנפרקת.

המשרד להגנ"ס: הגבלת הפעילות לא פוגעת בביטחון האנרגטי

בדוח מפורטת התייחסות של המשרד להגנ"ס לטענות השונות. בעניין הטענה שהגבלת הפעילות באילת פוגעת בביטחון האנרגטי, ציין המשרד להגנ"ס כי הוא נתן מענה מלא לכך במלחמת חרבות ברזל. המשרד להגנ"ס הוסיף כי הגבלת הפעילות באילת "לא מגבילה או מצמצמת בצורה משמעותית את המלאי הזמין למדינת ישראל לרכישה בעתות חירום, שכן מכלי האחסון של קצא"א באילת התמלאו או רוקנו עשרות שנים על ידי פקידות המכליות באשקלון ולא ברור על מה מתבססת הטענה".

המשרד להגנ"ס הוסיף כי הצוות הבין משרדי שקיים דיונים על הנושא, עשה זאת באופן חד צדדי ומבלי לשתף אותו. משרד ראש הממשלה הוא זה שהגיע למסקנות עוד בזמן הדיונים ולא במסגרת משותפת, תוך התעלמות מחלק מהעמדות והשיקולים שהוצגו בפניו באופן שהתקבל סיכום חלקי ומגמתי, כך לפי המשרד.

המבקר: פגיעה בהיערכות לחירום, היעדר תחשיב כלכלי, ועוד

מבקר המדינה מותח ביקורת בדוח שלו על משרדי הממשלה השונים, מסיבות שונות. לדבריו, ההגבלות שהטיל המשרד להגנ"ס על הפעילת באילת צמצמו את מלאי הנפט הגולמי שמשמש את שני בתי הזיקוק באופן ניכר.

סיבה נוספת לאי-מוכנותה של ישראל למצב חירום, לפי המבקר, הייתה שמשרד האנרגיה לא העביר תקציב של 130 מיליון ש"ח שהוא הבטיח כבר ב-2020 לצורך הקמת יכולת פריקת תזקיקים ואחסונם.

היעדר מימון לפרויקט הביא בין השאר לכך שבמלחמת חרבות ברזל, קצא"א נערכה בזמן קצר ונאלצה לפרוק ישירות למשאיות, בלי יכולת אחסון והזרמה מהאתר.

מבקר המדינה מתח ביקורת גם על משרדי הממשלה, ביניהם משרד החוץ, האנרגיה והאוצר, על כך שלא הציגו תחשיב או הערכה ראשונית לתועלות הכלכליות, לרבות האנרגטיות והמדיניות כתוצאה מיישום ההסכם, כמשקל נגד לסיכונים הסביבתיים שעליהם עמד המשרד להגנ"ס.

בנוסף לכך, משרדי הממשלה היו חלוקים על תרחיש הייחוס לאירוע שפך נפט, בהשוואה לתרחיש שקבע המשרד להגנ"ס - 25,000 טונות, ולא הוצגה ההסתברות לאירוע דליפה. מבקר המדינה מתח ביקורת על כך וקבע שהנ"ל מהווה את הבסיס להערכה ולכימות ההשלכות השליליות מהרחבת הפעילות באילת. גם השפעות ההסכם על העיר אשקלון בקושי נידונו, לדבריו.

המבקר גם חושף כי הצוות הבין-משרדי התבסס על הסתברות שנקבעה במסקר סיכונים שהכינה חברה מסחרית עבור קצא"א, וכי הוא ממליץ במקרים דומים להסתמך על נתונים בלתי תלויים שהוכנו על ידי צד שאינו בעל עניין.

המבקר גם התייחס לזמן הממושך שלקח לממשלה לבחון ולהכריע בנושא: "מצב זה ממחיש הליך ממשלתי טורי, ממושך ומסורבל... מומלץ כי במקרים דומים ייקבעו לוחות זמנים מחייבים בפרקי זמן סבירים להשלמתם ותוך התחשבות בדחיפות ההיבטים העסקיים של החברות (דוגמת קצא"א)".

התייחסויות

חברת קצא"א: "קצא"א מברכת על דו"ח מבקר המדינה שקבע באופן חד משמעי שההגבלות שהטיל המשרד להגנת הסביבה על קצא"א סיכנו את הביטחון האנרגטי של ישראל ערב מלחמת חרבות ברזל, פגעו במשק הדלקים, בשל היעדר כשירות לפריקת תזקיקים, במוכנות לחירום, במלאים ובשימור היתירות. עוד ציין המבקר כי קצא"א היא גורם מרכזי וחיוני במשק האנרגיה בזמן שגרה ובזמן חירום. התייחסותו של המבקר לאימוץ מסקנות הצוות הבין-משרדי, בראשות אמיר ברקן, בעניין הרחבת הפעילות בנמל אילת מהווה חיזוק להחלטת הממשלה, ועל משרד רוה"מ, משרדי הביטחון, האנרגיה והאוצר והמל״ל, לפעול בהקדם ליישום החלטת הממשלה, מול המשרד להגנת הסביבה.

מאז הטלת ההגבלות התריעה קצא"א שוב ושוב על הסיכון שבמימושן ועל השלכותיהן על משק האנרגיה והביטחון האנרגטי- דוח מבקר המדינה מוכיח את טענות קצא"א מעבר לכל ספק. מאז ומתמיד וביתר שאת מאז ה-07.10 קצא"א ועובדיה המסורים פועלים סביב השעון לאספקת אנרגיה רציפה לגופי הביטחון ולמשק בישראל והם ימשיכו לעשות כך.

קצא"א מצוידת בכל האמצעים המקצועיים ביותר להגנה על ערכי הטבע, הים והסביבה ועומדת בכל התקנים הבינלאומיים".

ארגון אדם טבע ודין: "רק לפני שבועיים גזר בית המשפט את עונשם של קצא"א ובכיריה על אירוע דליפת הנפט החמור בעברונה מ-2014, וכעת קובע הדו"ח שכבר 9 שנים לא מבצעת קצא"א פעולות שנדרשה להן להפחתת הסיכון לדליפה נוספת מהצינור הנפרש על פני 254 ק״מ באזורים הרגישים ביותר בישראל.

נזכיר שהנפט שמשונע בשנים האחרונות במפרץ אילת, כלל לא מיועד למשק הישראלי. עובדה זו עומדת בניגוד מוחלט להצהרותיה הלא מבוססות של קצא"א הקושרות את שינוע הנפט באילת לביטחון האנרגטי של ישראל".

עמותת צלול: "הבשורה הגדולה מדו"ח מבקר המדינה בעניין קצא"א היא האמירה שלאור השינויים במשק האנרגיה הישראלי יש לבחון מחדש את פעילות שינוע הנפט של החברה.

למרות שהדו"ח מאמץ, באופן בלתי מוסבר, חלק מעמדות קצא"א, נראה כי גם מבקר המדינה הגיע למסקנה כי אין צורך בהרחבת עסקאות שינוע נפט לאור השינויים הצפויים במשק האנרגיה בישראל שיתבסס על ייבוא תזקיקי נפט, ולאור הקיטון הצפוי בצריכת דלקים לתחבורה.

מבקר המדינה מצביע על הסיכונים בעסקאות שינוע הנפט אך נראה כי הוטעה לחשוב כי מדיניות 'אפס תוספת סיכון באילת' הובילה לפגיעה בבטחון האנרגטי של מדינת ישראל בזמן המלחמה. הנפט שמשונע בשנים האחרונות במפרץ אילת, רובו ככולו מועמס אל מכליות שמגיעות ריקות אל המפרץ ועושה דרכו משם למזרח אסיה. הנפט שמשונע באילת אינו מיועד למשק הישראלי. עובדה זו עומדת בניגוד מוחלט להצהרותיה הלא מבוססות של קצא"א הקושרות את שינוע הנפט באילת לביטחון האנרגטי של ישראל.

תמוה מאד שמבקר המדינה אינו מתייחס כלל לאיומים הבטחוניים הרבים שיש להגדלת שינוע הנפט של קצא"א על אילת ואשקלון ותמוהה עוד יותר העלמת העין מהתעלמותו של הצוות במשרד ראש הממשלה שהמליץ על הגדלת שינוע הנפט, בעת מלחמת 'חרבות ברזל', ללא התייחסות להשלכות הביטחוניות של מהלך זה. 

בנוסף, הטענות לפיהן יש הכרח במסוף תזקיקים במפרץ אילת מתעלמות לחלוטין מהסיכונים הסביבתיים ומהסיכונים הבטחוניים ומכך שגם ללא מסוף תזקיקים יש אפשרות לפריקת תזקיקים בשעת חירום.

המבקר טועה כי אימוץ מסקנות של צוות בראשותו של מי שהיה מנכ"ל משרד ראש הממשלה, והיום שגריר ישראל במדינות המפרץ, הינו מהלך אובייקטיבי הרואה את טובת הציבור. המציאות לצערנו היא הפוכה שכן, המלצות הצוות באות במטרה להיטיב עם אנשי עסקים הרוצים לגזור קופון מעסקאות נפט עם מדינות המפרץ.

יחד עם זאת, המבקר מוצא לנכון לציין את מה שארגוני הסביבה מתריעים כבר זמן רב: קצא"א ממשיכה בהפקרות מוחלטת בכל הקשור לתחזוקת המתקנים והצנרת תוך התעלמות מהחלטות על ביצוע תחזוקה חיונית שיש בה כדי למנוע אסונות נוספים מעבר לאלו שהחברה כבר גרמה בעבר".

---

מסמכים רלוונטיים: