לצד הכרה בהפחתה משמעותית של זיהום האוויר במפרץ חיפה בעשור החולף, מבקר המדינה טוען כי חיפה היא אחת מחמש הרשויות המקומיות עם נתוני פליטת מזהמים הגבוהה בישראל וכי התעשייה אחראית למרבית הפליטות. המבקר קורא לממשלה להקים ועדה בלתי תלויה שתכריע את עתיד מפרץ חיפה. כך עולה מדוח מבקר המדינה שפורסם היום (ב').

הדוח אמנם עוסק לא מעט בחלקו של המשרד להגנת הסביבה וטוען למשל כי התנהלות המשרד מעידה על חולשה בביצוע תפקידיו כרגולטור ועל קשיים בפיקוח ואכיפה וכי חלק מפעולותיו מתאפיינות באיטיות ובהיעדר נחישות. אך מנגד מכיר בכך שלא ניתן להטיל את כל האחריות לפתרון המצב הקיים במפרץ חיפה על המשרד להגנת הסביבה, שמשאביו וסמכויותיו מוגבלים.

המשרד להגנת הסביבה מקבל חלק מההערות ודוחה את האחרות, ביניהם את הנאמר בדוח כי האכיפה במחוז חיפה היא בשיעורים נמוכים, לדבריו משנת 2014 ניהל מחוז חיפה קרוב למחצית מהליכי האכיפה המנהליים והפליליים של המשרד בתחום איכות האוויר, דבר המשקף את מיקוד המאמצים  של המשרד באזור זה.

עיריית חיפה מסרה כי "על פי הדו"ח, אין ספק שאין יותר מקום למפעלים מזהמים בקרבנו".

התגובות המלאות, כולל תגובה של איגוד ערים מפרץ חיפה, קבוצת בז"ן ועמותת אדם טבע ודין, מופיעות בהמשך.

ערכי הסביבה אינם ערכים אידיאליים

נתוני הניטור והדיגום של המזהמים שמפרסם המשרד להגנ"ס, טוען המבקר, אמנם מראים כי לאורך השנים חלה ירידה בריכוזם של מרבית המזהמים וברוב תחנות הניטור אין חריגה מערכי הסביבה השנתיים, אלא שהנתונים המתכללים על מגמות באיכות אוויר אינם מלאים וממצים וישנן חריגות רבות מערכי הסביבה קצרי הטווח (היומיים או לטווחים קצרים מכך).

המבקר מדגיש כי המשרד מפרסם בדוחותיו החודשיים נתוני איכות אוויר רק לגבי תחנות שנתוניהן זמינים 75% מהזמן לפחות, כך שחסר מידע על איכות אוויר בסביבת תחנות מסוימות.

המבקר מוסיף, כי ערכי הסביבה אינם ערכים אידיאליים אלא רק ערכים שחריגה מהם היא בגדר זיהום אוויר חזק או לא סביר, ולכן עמידה בהם לא אומר שאיכות האוויר מיטבית.

המשרד להגנ"ס טוען מנגד כי ישראל מודדת את כמות המזהמים הגדולה ביותר במדינות ה-OECD: בארה"ב יש תקנים ל-7 מזהמי אוויר, באירופה ל-13 מזהמי אוויר ובישראל יש תקנים ל-28 חומרים. המשרד שיפר את הניטור הסביבתי: משנת 2015, נוספו במפרץ חיפה 47 מכשירים לניטור האוויר ושתי תחנות ניטור ניידות; הוכפלו מספר נקודות הדיגום הסביבתי ל-8; ומספר המזהמים הנדגמים בסביבה עלה מ-14 ל-86. מערך הניטור של המשרד להגנת הסביבה במפרץ חיפה הוא הצפוף ביותר בארץ, וכך גם בהשוואה לערים תעשייתיות גדולות באירופה, הן פר נפש והן פר קמ"ר.

התעשייה אחראית למרבית הפליטות בחיפה

לפי הדוח, חיפה היא בין חמש הרשויות המקומיות שנתוני פליטת המזהמים בהן הם הגבוהים ביותר בכל הנוגע ל-7 מ-8 המזהמים המופיעים במצאי הפליטות הלאומי. המשרד להגנת הסביבה טוען לעומת זאת כי איכות האוויר היום במפרץ חיפה אינה שונה ממטרופולינים אחרים בישראל.

על פי דוח המבקר, בשנת 2016 חלקה של התעשייה בחיפה בפליטה של 6 מאותם מזהמים היה הגדול ביותר (52% עד 98.6%).

כמו כן, בסוף 2018 שניים מארבעת היעדים להפחתת פליטת מזהמים שנקבעו בהחלטת הממשלה משנת 2015 בעניין התוכנית הלאומית לאזור מפרץ חיפה טרם הושגו, וצפוי עיכוב של שנתיים לפחות בהשגתם.

יתרה מכך, הקשיים והעיכובים במעבר המפעלים לשימוש בגז טבעי ובהשגת יעדי הפחתת הפליטות ושיעורי גידול האוכלוסין שוחקים את ההישגים בהפחתת רמות זיהום האוויר ומעכבים שיפור נוסף בנתוני איכות האוויר באזור זה.

שיעור תחלואה עודפת

הדוח גם מציין כי שיעור התחלואה באזור מפרץ חיפה גבוה מהממוצע הארצי, ויש בנפת חיפה תחלואה עודפת של מבוגרים בסרטן, במחלות לב ובמחלות נשימה, כמו כן יש החמרה של אסתמה אצל ילדים, והועלה חשש שזיהום האוויר הגבוה באזור הוא בין הגורמים לכך. לאלו יש להוסיף נזקים  כמו נזקים לבריאות החי והצומח וכן זיהומי קרקע ומקורות מים.

המשרד להגנ"ס מסר כי בשנים 2016, 2017 ו-2019, פרסם המשרד קולות קוראים למחקרים לבחינת הקשר בין איכות האוויר לתחלואה באזור מפרץ חיפה והן למחקרים בנושא השפעת זיהום האוויר על מדיות הסביבה השונות. המחקרים מורכבים מאוד ונמצאים בתהליך עבודה.

ישנם 14 מחקרים הבוחנים את ההשפעה של הזיהום הסביבתי על הבריאות ועל מדיות הסביבה השונות במפרץ חיפה שזכו במימון של כ-11 מיליון ₪, תשעה מחקרים בנושא אפידמיולוגיה סביבתית – איכות אוויר במפרץ חיפה  (בשיתוף עם משרד הבריאות); ו-5 מחקרים בנושא השפעת הזיהום הסביבתי על מדיות הסביבה והמערכות האקולוגיות השונות.

רגולציה חסרה

המבקר מונה את הסיבות שהובילו למצב הקיים:

1. היעדר ראייה מתכללת: הסוגיות הסביבתיות מצויות בתחומי אחריותם של גופים ממשלתיים רבים כאשר כל גורם נקט פעולות מנקודת מבט צרה של תחום פעילותו ובלי להביא בחשבון את השפעת פעולותיו על תחומים אחרים.
2. חולשה מול התעשייה ובעלי עניין: התנהלות המשרד להגנ"ס העידה לעיתים על חולשה בביצוע תפקידיו כרגולטור ועל קשיים בפיקוח ובאכיפה. למשל עלו סימני שאלה בנוגע להתמשכות הכנת סקר הסיכונים המצרפי לחומרים מסוכנים, למקום המרכזי שניתן בו לנציגי המפעלים, שיש להם אינטרס מובהק בנושא, ולשיתוף המצומצם של הציבור בקיום ההליך.
3. שימוש חלקי בסמכויות: המשרד להגנ"ס עושה שימוש חלקי בלבד בסמכויות שהשפעתן מהותית, וחלק מפעולותיו מתאפיינות באיטיות ובהיעדר נחישות. כך למשל, השימוש בכלי אכיפה מחמירים כמו הפקת צווים ופתיחת תיקי חקירה הוא מצומצם יחסית. המשרד התמקד יותר בעמידה בערכי הסביבה, שהם הערכים המרביים המותרים בחוק לנוכחות של מזהמים באוויר, ופחות בחתירה לערכי היעד, שהם מחמירים יותר ועדיפים מהבחינה הבריאותית. למרות שאזור חיפה מהווה מוקד זיהום אוויר, המשרד לא הכריז עליו כעל "אזור נפגע זיהום אוויר".
4. היעדר תוכנית ממשלתית בנוגע לעתידו של אזור מפרץ חיפה: אין תוכנית ממשלתית ארוכת טווח ומתכללת לאזור, עולות יוזמות של גופים שונים, חלקם ממשלתיים, המציעות תפיסות שונות ולעיתים סותרות בנוגע לעתיד האזור. בהיעדר גורם ממשלתי מכוון שבסמכותו וביכולתו להכריע בין החלופות ולהוביל מהלך אסטרטגי בנושא, אין חזון מגובש לטווח הארוך בעניין, ועתיד אזור המפרץ אינו ברור.

המשרד להגנ"ס דוחה את הנאמר בנוגע לאכיפה: "בשנת 2018 לבדה בוצעו במפעלי התוכנית בחיפה 108 סיורי פיקוח, מתוכם 42 סיורי פתע. נערכו בדיקות פתע ב-123 ארובות ב-20 מפעלים. התקבלו תוצאות מעבדה עבור בדיקות פתע של 726 מזהמים בארובות אלה. תוצאות בדיקות הפתע מפורסמות לציבור במערכת נתוני פליטות לאוויר.

בנוגע לסקר הסיכונים, המשרד מקבל את הביקורת על העיכוב בפרסום סקר הסיכונים המצרפי למפרץ חיפה. הדבר התרחש לאור מורכבותו הגדולה והמתודולוגיה החדשנית שבבסיסו, וכפי שהתחייב בפני הממשלה באחרונה, יפרסם אותו לציבור בימים הקרובים".

ועדה ציבורית בלתי תלויה להכרעת עתיד מפרץ חיפה

המבקר קובע כי על הממשלה לקיים עבודת מטה מקצועית ויסודית בדבר עתידו של מפרץ חיפה, שעדיף שתיעשה על ידי ועדה ציבורית שתובל על ידי גורם בלתי תלוי, שאותו ימנה ראש הממשלה, וחבריה יהיו מומחים בתחומים הרלוונטיים. הוועדה תגבש את המלצותיה לאחר שתיוועץ עם מומחים ועם הציבור הרחב, ומסקנותיה ישמשו בסיס להכרעות הממשלה בדבר אופיו ופיתוחו של אזור חיפה בכל הנוגע לפעילויות המשפיעות על הזיהום הסביבתי וריכוז החומרים המסוכנים בו.

הכרעות אלו יהוו מעין מצפן לתוכנית מדיניות יסודית וארוכת טווח לאזור המפרץ שתוגש לאישור הממשלה. כדי להבטיח את אמון הציבור במסקנותיה, יש להעניק לחבריה עצמאות מלאה וסמכות לגבש את מסקנות הוועדה והמלצותיה באופן בלתי תלוי ובמנותק מבעלי עניין שונים.

• אם הוועדה תמליץ להעתיק את מפעלי התעשייה או חלקם מאזור מפרץ חיפה, יש להבטיח כי תציע חלופות מתאימות למיקום המפעלים ולעתיד התעסוקתי של עובדיהם. לביצוע המלצות הוועדה על הממשלה למנות גורם שיהיה אחראי לכלל ההיבטים של העתקת מפעלי התעשייה, כולל קביעת תוכנית עבודה לניהול הפרויקט, שתכלול לוחות זמנים ואבני דרך מחייבים לביצועה.
• אם תתגבש המלצה להותיר את התעשייה, כולה או חלקה, באזור מפרץ חיפה, יש להבטיח כי התעשייה באזור תהיה בת-קיימה, כי פעילותה תותאם לתקנים הרלוונטיים לנוכח הסיכונים הסביבתיים, הבריאותיים והביטחוניים הנובעים מפעילותם, וכי המשרד להגנ"ס ימצה את כל הסמכויות והכלים המוקנים לו להתמודדות עם אזורים שרמת הסיכון בהם גבוהה ועם הפרות של הוראות בנושא זה.

בנושא זה המשרד להגנ"ס מקבל את קביעת המבקר וכבר פועל לשם כך: "המשרד מוביל עם שותפים נוספים את המעבר של ישראל לכלכלה דלת זיהום, תחרותית ומשגשגת ב-2050, ורתם לכך את משרד האנרגיה, משרד התחבורה, משרד הכלכלה ומשרד התכנון, וכן את ה-OECD".

נדרש איזון עדין בין איכות הסביבה לצרכים אחרים

לסיכום קובע המבקר כי השמירה על הסביבה אמנם אינה האינטרס היחיד שיש להתחשב בו ולעיתים יש להביא בחשבון גם אינטרסים חשובים אחרים, אך כמו שקבע בג"ץ: "לא פעם הצרכים המידיים של ההווה מתנגשים עם הצרכים ארוכי הטווח. לכן נדרש איזון עדין בין הצרכים המתנגשים. אי אפשר רק עם איכות הסביבה, אך אי אפשר בלעדיה. יש צורך בראייה כוללת של השיקולים והאינטרסים... יש הכרח בתכנון צופה פני עתיד, ועם זאת ישרת כהלכה גם את צרכי ההווה, הנתונים כשלעצמם, לתהליך מתמיד של שינוי".

התייחסויות

תגובת המשרד להגנ"ס: המשרד מכיר בחשיבותה של ביקורת המדינה, ומשתדל להפיק ממנה לקחים. צמצום זיהום הוא הדבר החשוב ביותר לציבור והדבר המהותי ביותר העומד לנגד עיני המשרד, וכפי שגם צוין בדוח המבקר, פעולות המשרד בשנים האחרונות הובילו לשינוי מגמה, לצמצום הפליטות ולמגמת ירידה משמעותית ועקבית בריכוזי המזהמים  במפרץ חיפה ובכלל הארץ.

איכות האוויר היום במפרץ חיפה אינה שונה ממטרופולינים אחרים בישראל. המשרד השקיע כוח אדם רב ויותר מ-100 מיליון ₪ ביישום התוכנית הלאומית לצמצום זיהום אוויר במפרץ חיפה. בשנות התוכנית, שהחלה ב-2015, נרשמה במפרץ חיפה הפחתה של 56% מפליטות המזהמים האורגניים הנדיפים אף מעבר ליעד שהוצב בתוכנית, ומתחילת העשור להפחתה של כ-81%; הוקם בעיר אזור אוויר נקי הראשון בישראל המגביל כניסת רכבי דיזל מזהמים לשטחי המגורים בחיפה, וכבר בשנה הראשונה להפעלתו נמדדה הפחתה של כ-20% בריכוזי הפיח בעיר התחתית.

בשנות תוכנית חיפה הגברנו את הפיקוח על המפעלים ושילשנו את מספר סיורי הפיקוח ובדיקות הפתע בארובות וכן הגברנו את האכיפה על המפעלים: הוצאנו 42 התראות ל-17 מפעלים; קיימנו 37 שימועים ל-16 מפעלים; הוצאנו ל-4 מפעלים 5 צווים למניעה או לצמצום של זיהום אוויר חזק או בלתי סביר לפי סעיף 45 לחוק אוויר נקי; הוצאנו 6 עיצומים כספיים ל-6 מפעלים על 16 הפרות בסכום כולל של כ-9.8 מיליון ₪.

בהמשך לאמירות המבקר באשר לעתיד המפעלים במפרץ חיפה: המשרד רואה חשיבות בכך שהממשלה תעשה עבודה נרחבת ומקיפה בנושא. המשרד להגנת הסביבה תומך בכל צעד שיוביל לשיפור איכות האוויר במטרופולין חיפה, ובכלל זה הזזת מפעלים ממיקומם הנוכחי - ומשאיר את ההיבט הכלכלי והאנרגטי למועצה הלאומית לכלכלה, למשרד האנרגיה ולמשרד האוצר".

תגובת ראש עיריית חיפה, ד"ר עינת קליש רותם: "דו"ח הביקורת המיוחד של מבקר המדינה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה הינו מבהיל לקריאה וקשה לעיכול, ובפרט לאלה שאיבדו את יקיריהם. על פי הדו"ח, אין ספק שאין יותר מקום למפעלים מזהמים בקרבנו. לאור תכנית רמ"י לניקוי מפרץ חיפה שעלתה במועצת העיר חיפה והתקבלה פה אחד כחזון למפרץ, אין עוד ספק מה הוא העתיד הנכון והיחידי למטרופולין חיפה והצפון. הדו"ח מציג אוזלת יד קשה; היות ומדובר בהתנהלות שנמשכת שנים, אין נראה שמדובר בטעות מצטברת או בתום לב. מדובר במחדל שגבה את חייהם של אלפי תושבים.

מעבר לסוגיות המוזכרות בדו"ח שנמשכו שנים רבות ודורשות לימוד מעמיק, אחד הפרקים עוסק בבעיה בוערת שמתרחשת כאן ועכשיו – קידום תכניות למפרץ ללא ראייה כוללת. בפרק על התכנון הסטטוטורי של מפרץ חיפה מוסיף מבקר המדינה אמירה ברורה כשמש: "על הממשלה לפעול לאישור תוכנית כוללת אחת לאזור מפרץ חיפה המתייחסת לכלל הסוגיות התכנוניות של אזור זה בראייה המשלבת כראוי את מכלול הסוגיות השונות וההיבטים השונים, ובהם ההיבטים הסביבתיים והבריאותיים. על מינהל התכנון בסיוע המשרד להג"ס לבחון לעומק את ההוראות המעודכנות של תמ"א 13 /ב/ 1 לנוכח התפיסה התכנונית האינטגרטיבית שעמדה ביסוד תמ"א 30 וזאת על מנת להבטיח שנשמרים האיזונים שתמ"א30 ביקשה ליצור."

בימים אלה מנהלת עיריית חיפה הליכים מול מוסדות התכנון סביב תכנית נמל המפרץ, וזאת בגלל פגיעה באינטרסים מטרופוליניים ולאומיים אחרים, ובגלל היעדר ראייה אינטגרטיבית. אנו ממתינים לראות האם מוסדות התכנון ישנו את גישתם לאור המסקנות החמורות שפורסמו כאן, או שימשיכו לחטוא לאתיקה המקצועית לה הם מחויבים. אנו ממתינים לראות האם דבריו של מבקר המדינה יבדקו על ידי מוסדות התכנון בכובד ראש ויביאו לשינוי בגישה, או יביאו להתעלמות מופגנת.

כראש עיריית חיפה, אמשיך להאבק ללא פשרות מול מוסדות התכנון ומשרדי הממשלה על דמות מפרץ חיפה, מתוך ראיית טובתו של הציבור החיפאי שלו אני מחויבת".

תגובת אדם טבע ודין: "דו"ח המבקר אומר היום את מה שאנחנו אומרים כבר במשך שנים. מפרץ חיפה ורמות זיהום האוויר שנפלטות ממנו הן סכנה בריאותית לתושבי חיפה והסביבה. השר להגנת הסביבה זאב אלקין, עם כניסתו לתפקיד, העמיד בראש סדר העדיפויות שלו תוכנית למלחמה בזיהום האוויר. המבקר היום קובע כי מדובר בתוכניות המתוכננות ללא תשתית מידע מספקת וללא מתודולוגיה סדורה, על יעדים לא מספקים, על עיכובים גדולים בביצוע חלק מהאמצעים שגובשו בתכנית, על מחסור בכוח אדם ליישום, על חוסר תיאום בין משרדי הממשלה הנוגעים לדבר, ועוד. בפניות רבות שביצענו למשרד להגנת הסביבה לגבי הצורך הדחוף בניהול ואכיפה יעילים כנגד המזהמים נתקלנו עד היום בהרבה דיבורים ובאפס מעשים. בימים אלו אנו מנהלים מאבק משפטי כנגד הרחבת מתחם בזן אשר אחראי לחלק משמעותי מזיהום האוויר במפרץ חיפה.

אנחנו קוראים לשר אלקין להסתכל לתושבי הצפון בעיניים ולפעול למניעה של הרחבת בזן, לקדם החמרה של תקני זיהום האוויר והסביבה לפעול לקידום מערכת ניטור מתקדמת, שקופה, של המידע הסביבתי עצמו (פליטות, היתרים, וכו') אשר תאפשר לקבל תמונה מקיפה ומלאה על כל מפעל ומפעל באזור".

תגובת איגוד ערים להגנת הסביבה מפרץ חיפה: "האיגוד מברך על הדו"ח החשוב שכתב מבקר המדינה על הזיהומים הסביבתיים במפרץ חיפה. הדו"ח מראה באופן ברור כיצד מדינת ישראל החליטה לעשות יד אחת עם התעשייה הפטרוכימית במפרץ חיפה משום שהעדיפה את הרווח הכלכלי על חשבון הבריאות של התושבים. ממצאי מבקר המדינה גם מראים כיצד מערך הניטור במפרץ אינו שלם ואינו משקף בפועל את תמונת המצב האמיתית של החומרים המזהמים שנושמים התושבים באופן יומיומי. הממצאים החמורים בדו"ח מחייבים בדק בית של האיגוד, אבל גם מחייבים התייחסות דחופה של המשרד להגנת הסביבה, משרד הבריאות ומנהל התכנון. אנו קוראים לכול הגורמים המעורבים לשתף פעולה ביישום המלצות הדו"ח ולא לטמון את הראש בחול עד יעבור הזעם.

"הדו"ח הקשה מצביע על פערים בין הצרכים במפרץ לבין מה שעושה המדינה והגורמים השונים בפועל. האיגוד כבר הבין לפני מספר חודשים שיש פער בין צרכי הניטור והאכיפה הסביבתית במפרץ חיפה לבין מה שהאיגוד עושה, ולכן האיגוד פועל לגיבוש תפיסת פעילות משפטית עצמאית ולעיבוי מערך הניטור והאכיפה. בין היתר גייס האיגוד תובעת משפטית שתפעל מטעמו, הוקמה יחידת אכיפה סביבתית עם פקחים במשרה מלאה וציוד ייעודי וכן נכתבת בימים אלו חוות דעת משפטית שתבחן את יכולת הענישה של האיגוד מבחינת החוקים הסביבתיים. האיגוד גם פועל להגברת השקיפות והנגשת המידע לציבור. הממצאים מוכיחים שהאיגוד זקוק למשאבים נוספים ולכלי אכיפה משמעותיים בשביל להילחם בתעשייה המזהמת שפועלת במפרץ חיפה".

תגובת קבוצת בז"ן: "קבוצת בזן תמשיך לפעול ולהשקיע תקציבים בצמצום השפעתה הסביבתית, בשקיפות, תוך עמידה בתקנים המחמירים בעולם".

---------

מסמכים רלוונטיים: