מבקר המדינה פרסם אמש דוח שעוסק באיכות האכיפה של המשרד להגנת הסביבה נגד מפגעים סביבתיים. מהדוח עולה כי מרבית הליקויים שעליהם הצביע המבקר בדוח הקודם ב-2019 לא תוקנו: כמות ביקורי הפיקוח במפעלים צנחה, כמות כח האדם במחוזות המשרד להגנת הסביבה ובמשטרה הירוקה אינה מספקת, מפגעים סביבתיים לא מטופלים בהכרח לפי רמת חומרה ורק בגין מעטים מוגש תיק פלילי.

ההמלצות העיקריות של המבקר הן שהמשרד להגנת הסביבה יקבע מדרג טיפול לפיו יתעדף את הטיפול במפגעים סביבתיים, יבחן הסטת כח אדם לתחום האכיפה – בעיקר על רקע קידום רישוי סביבתי משולב, יתעד באופן שיטתי יותר את המפגעים הסביבתיים ועוד.

כתבות רלוונטיות:

1. דוח מבקר המדינה: נוהל אכיפה סביבתי יומרני, 29.5.2019
2. פחות מ-3% מהתביעות הסביבתיות הסתיימו בזיכוי, 27.02.2018
3. בכירים הורשעו בעבירות סביבתיות לאחר ערעור של המשרד להגנ"ס, 19.02.2018
4. עיצום כספי או חקירה פלילית?, 04.12.2017
5. משפט סביבתי | infospot

רוב המפגעים הסביבתיים לא מטופלים באכיפה

מבקר המדינה חזר לבדוק אם המשרד להגנת הסביבה הגביר את האכיפה נגד מפגעים סביבתיים לעומת שנים קודמות.

לפי דוח המבקר הקודם משנת 2019 הייתה כמות המפגעים הסביבתיים שלא טופלו באכיפה 59%. חלק מהמפגעים בלבד טופלו אז בהסדרה כלשהי, אך לא כזאת שכפופה לכללים אחידים. לפי מבקר המדינה, המשרד להגנת הסביבה מנסה לנסח "תורת אכיפה" אחידה מאז 2003, ללא הצלחה.

המבקר בדק אם בין השנים 2022-2018 המשרד השתפר באכיפה וגילה שהאכיפה דווקא ירדה: כ-70% מכלל המפגעים המתועדים (3,674 מתוך 5,199) לא עברו הליך אכיפה - נתון המשקף עלייה של 11% מאז הדוח הקודם.

בהתייחס למפגעים סביבתיים מהותיים (שהם מפגעים שאינם מסווגים כקלים), ב-60% מהמקרים (2,203 מתוך 3,674) בתקופה הנבדקת – לעומת ב-49% בדוח הקודם – לא ננקטו כלל אמצעי אכיפה, ורק לעיתים בוצעה הסדרה, זאת למרות שנוהל של המשרד להגנת הסביבה קובע שנדרשת אכיפה בגינם. גם במקרה זה הנתון משקף עלייה של 11% בשיעור המקרים שלא נאכפו מאז הדוח הקודם.

שימוש בצווים מנהליים

בעוד שהיקף ההתראות ששלח המשרד להגנת הסביבה למזהמים ירד בשנים האחרונות, היקף השימוש בצווים מנהליים עלה מעט.

בדוח מבקר המדינה הקודם, שבחן את השנים 2018-2014, צוין שמחוזות המשרד להגנת הסביבה נמנעים כמעט לחלוטין מהוצאת צו סגירה מנהלי לגורם שפוגע בסביבה. בשעתו הוציאו כל המחוזות ביחד 114 צווי סגירה מנהליים – רק ב-3.2% מהמקרים של מפגעים סביבתיים מהותיים.

בדוח העדכני, שבחן את התקופה שבין 2018-2022 מציין מבקר המדינה כי המשרד להגנת הסביבה הגדיל מעט את השימוש באמצעי האכיפה הזה, וכתוצאה מכך 5.93% מכלל המפגעים הסביבתיים המהותיים טופלו באמצעות צו (218 מתוך 3,674 מפגעים מהותיים).

אולם גם כיום המשרד להגנת הסביבה ממעט להשתמש בצווים, ומבחינת מבקר המדינה מדובר בליקוי שיש לתקן כך שכמות הצווים תשקף יותר את כמות המפגעים הסביבתיים בפועל.

כמות תיקי החקירה שנפתחה בשנת 2021 – הנמוכה מזה עשור

לפי מבקר המדינה, בתקופת הדוח הקודם ב-77% מהמקרים חקירות נסגרו ללא הגשת כתב אישום. רק בגין 1.7% מכלל המפגעים המהותיים שהתרחשו בשנים אלה נפתחה חקירה פלילית.

מבקר המדינה מצא שגם ליקוי זה לא תוקן עם השנים. גם בין 2022-2018 המשרד להגנת הסביבה מיעט להגיש כתבי אישום ועשה זאת רק ב-0.4% מהמקרים של מפגעים מהותיים.

עוד עלה כי סך המפגעים אשר נפתח בגינם תיק חקירה בשנים 2013 עד 2017 היה 586, ומספר המפגעים בשנים 2021-2018 היה 546. החל במשנת 2019 עד 2021 חלה ירידה של כ-43% במפגעים המגיעים לכדי חקירה פלילית.

מנתונים נוספים של המשטרה הירוקה עולה כי סך הכול נפתחו 472 תיקי חקירה בשנים 2022-2018 (עד יוני 2022) – 40% מהן ביוזמת המשטרה הירוקה. בשנת 2021 חלה ירידה של 56% (39 לעומת 69) במספר תיקי החקירה שפתחה המשטרה הירוקה בהשוואה לשנת 2020, המספר הקטן ביותר של תיקים שנפתחו בעשור האחרון.

ירידה מתמדת בביקורי הפיקוח במפעלים

מבקר המדינה מצא כי משנת 2018 הסתמנה מגמת ירידה כללית ומתמדת במספר הביקורים שמחוזות המשרד להגנת הסביבה קיימו במפעלים. בסך הכול הסתכמה הירידה במספר הביקורים בכל המחוזות בשנים 2021-2018 בכ-44% (מ-5,680 ל-3,182 ביקורים).

הירידה הניכרת ביותר הייתה בשנים 2021-2018. הירידה החדה ביותר נרשמה במחוז צפון - ירידה בשיעור של כ-75% בשנים 2018 עד 2021 (מ-1,011 ל-257 ביקורים); אחריו מחוז ירושלים עם ירידה של 55% בביקורים (מ-970 ל-432 ביקורים); ואחריו מחוזות דרום ומרכז עם ירידה של 43% (מ-1,292 ל-737 ביקורים) ו-42% (מ-1,334 ל-770 ביקורים.

עיכוב בטיפול במפגעים חמורים

לפי מבקר המדינה, המשרד להגנת הסביבה לא מטפל במפגעים סביבתיים בהתאם לרמת דחיפותם למרות שהנהלים הרשמיים שלו מנחים לנהוג כך. בשנים האחרונות חל שיפור קל כאשר עודכנו לוחות הזמנים בנהלים עצמם, אך בפועל המשרד לא הצליח לעמוד בזמנים שקבע.

ביוני 2022, מתוך כ-790 מפגעים שהיו פתוחים במערכת, הטיפול ב-483 מפגעים (61%) חרג מלוח הזמנים שנקבע בנוהל האכיפה (מהם 343 בהליך המינהלי ו-140 בהליך הפלילי).

רק מחוז מרכז מתעד מפגעים סביבתיים

לפי דוח המבקר, מחוז מרכז של המשרד להגנת הסביבה הוא היחיד שמתעד באופן מעמיק מפגעים סביבתיים כבר במשך שנים. בין 2022-2018 פערי התיעוד בין מחוזות המשרד אף גדלו.

כיוון שהמחוזות אינם מתעדים את כל מפגעי הסביבה, הרי שמסד הנתונים הלאומי נותן תמונה חלקית של מצב המפגעים הסביבתיים. כפועל יוצא מכך הגורמים הרלוונטיים במשרד מקבלים מידע חסר על היקף המפגעים ועל סוגי המפגעים וחומרתם בבואם להחליט על תיעדוף הטיפול במפגעים ובאילו סוגי מפגעים יש למקד את הפיקוח והאכיפה.

מחסור קשה בכח אדם

לדברי מבקר המדינה, במשך שנים קיים מחסור מתמיד בכח אדם במחוזות המשרד להגנת הסביבה. כך למשל במחוז מרכז אין תקן לתחומי האסבסט, זיהום אוויר מתחבורה, חירום ושלטון מקומי. כך נגרם עומס נוסף על הרכזים המקצועיים במחוזות, הנושאים בתפקידי רגולציה ופיקוח וגם בתפקידי אכיפה מינהלית, מה שגורם לדחיקת הפיקוח והאכיפה.

כניסתה לתוקף של רפורמת הרישוי המשולב צפויה להחמיר את המצב הזה בשל תוספת 46 תקנים לרישוי ופיקוח ללא הגדלה מקבילה של התקנים לאכיפה.

כיום יש 16 תקנים בתחום הפיקוח והאכיפה אך 7 מהם לא מאוישים. בנוסף, התקנים לא מחולקים בין מחוזות המשרד להגנת הסביבה ביחס לכמות העבודה של כל מחוז. כך למשל, במחוז דרום, שבו ריכוז מפעלי A (142) ו-B (2,269) הוא הגבוה ביותר, מספר מתקני הפסולת שבו הוא הגדול ביותר והוא בעל השטח הגדול ביותר מבין המחוזות (יותר מ-60% משטח המדינה), יש שלושה תקנים - פחות מהמחוזות חיפה, מרכז וצפון. עוד עלה כי במחוז ירושלים ותל אביב כלל לא הוקם תחום פיקוח ואכיפה.

גם כח האדם במשטרה הירוקה לא גדול והשתפר מעט מדי לאורך השנים. לפי דוח המבקר, בשל חקיקתם של חוקים סביבתיים, תחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאוד, בין היתר בשל עלייה של 250% בחקיקה הסביבתית משנת 2000; כמו כן נרשם גידול בהיקף אוכלוסיית ישראל של יותר ממיליון תושבים משנת 2015 (יותר מ-12%); וכן נרשם גידול של 58% (מ-748 ל-1179) במספר המפגעים הסביבתיים המתועדים ובמשימותיה של המשטרה הירוקה משנת 2015.

עם זאת, נמצא שהתקנים שהוקצו למשטרה הירוקה בשנים 2015 עד 2022 אוישו עד כ-20% בלבד. כמו כן, ירד תקן מאושר אחד במהלך תקופה זו. מנגד, אושרו תקנים כמומלץ למערך המודיעין במשטרה הירוקה.

ליקוי נוסף שמצביע עליו מבקר המדינה בדוח הוא חוסר הכשרתם המקצועית של רבים מעובדי המשטרה הירוקה, שבעקבותיו מנהלי המחוזות הם המחליטים אם לפתוח חקירה פלילית נגד התעשייה במקרה של מפגע, וכזכור – המחוזות עמוסים בעבודה בעצמם.

מבקר המדינה מצר על כך שלתפקיד מפקח במשטרה הירוקה וכן לתפקיד ניהולי של מרכז במשטרה הירוקה לא נדרשת השכלה אקדמית. מדובר בליקוי שהוא מתריע עליו שנים אך אינו מתוקן.

ההמלצות של מבקר המדינה להמשך

כמו בכל דוח, מבקר המדינה חותם בהמלצות להמשך. להלן חלק מהמלצותיו בדוח העדכני:

• לבחון את הצורך בהגברת השימוש בצווים מינהליים.
• לשקול את הרחבת מספר ביקורי הפיקוח, לרבות באמצעות קביעת יעדים למחוזות, ובקרה אחריהם.
• קיצור לוחות הזמנים באכיפה נגד מפגעים: איתור החסמים שגורמים לחריגה מהזמנים, ותעדוף הטיפול במפגעים לפי חומרתם תוך מיפוי שלבי הטיפול הקיימים והרצויים.
• לשקול את המתווה המתגבש של "תורת האכיפה" כך שתתאים גם לרפורמת הרישוי המשולב המתוכננת, והאצת הטיפול בנושא תוך קביעת עקרונות יסוד לאכיפה, כך שהאכיפה תתבצע באפקטיביות ובאופן שוויוני ואחיד.
• להגביר את שיעור האכיפה
• להגדיר בבירור ובאופן מסודר את הטיפול במפגעים סביבתיים. בפרט, חשוב להגדיר את שלב ההסדרה - הסרת המפגע או תיקון ההפרה תוך "שיח" עם המפוקח, ללא נקיטת אמצעי אכיפה מינהלית או פלילית. בנוסף, מומלץ לקבוע אמות מידה למפגעים לצורך ניתוב הטיפול למסלול המתאים ולתעד את כל שלבי הטיפול.
• לבחון את חלוקת כח האדם הפנימית והעברת כח אדם נוסף לתחום האכיפה.

התייחסויות

מהמשרד להגנת הסביבה נמסר: "המשרד להגנת הסביבה פועל רבות לפיקוח הדוק ואכיפה נוקשה מול מזהמים, באמצעות זרועות הפיקוח והאכיפה הקיימות במחוזות ובאשכולות המשרד. כל זאת במסגרת האמצעים וכוח האדם העומדים לרשותו, במטרה לשמור על בריאות הציבור והסביבה. ואכן, גם מבקר המדינה עמד על הצורך הדחוף בהתאמת המשאבים הדרושים למשרד כדי שיוכל למלא את תפקידיו ומשימותיו בתחום הפיקוח והאכיפה הסביבתית.

בכוונת השרה והמנכ"ל להעמיק בממצאי הדוח וליישם את תיקון הליקויים שעלו.

תהליכי הפיקוח שעורך המשרד נועדו לבצע בקרה על מנת לזהות מפגעים ובעיות, לוודא כי מפעלים עומדים בדרישות הרגולציה הסביבתיות ולהביא למניעתם או להסרתם ולצמצום הפגיעה בסביבה ובציבור אם קרו. עצם קיום הפיקוח על ידי המשרד, הנוכחות במפעל והאפשרות שיתגלו הפרות, יוצרים במפעל תהליכי בדיקה עצמית, תיקון ליקויים ועמידה טובה יותר בדרישות הסביבתיות.

במקרה הצורך, תהליכי הפיקוח מובילים לתהליכי אכיפה מנהלית או פלילית. בשל מורכבות והיקף התיקים, המשרד סבור כי נכון שההליכים הפליליים ינוהלו על ידי תביעה פנימית ולא על ידי תביעה חיצונית, ופועל בנושא מול הגורמים הרלוונטיים.

במהלך השנים האחרונות מקדם המשרד להגנת הסביבה תהליכים משמעותיים רבים העומדים בליבת העשייה של המשרד, החל משלב הרישוי דרך הפיקוח ועד האכיפה והתביעה, כגון:

• רפורמה ברישוי סביבתי משולב אשר נוגעת לתפיסת ההפעלה של תהליכי הרישוי והפיקוח. במסגרת זו, עתידים מחוזות המשרד לעבור שינוי מבנה ארגוני ותוספת כוח אדם למימוש רפורמה ברישוי המשולב הכוללת פיקוח על מפעלים.
• יישום של רפורמת דיגיטל, בדגש על הקמת מערכת הליבה המסדירה את תהליכי הרישוי, הפיקוח, האכיפה והתביעה.

בימים אלו, מגבש המשרד אסטרטגיה לתחום האכיפה והתביעה אשר תחל במהלך השנה הקרובה, שתשלים את ההסתכלות על שרשרת הרישוי: פיקוח, אכיפה, תביעה.

התייחסות ספציפית מורחבת לנקודות בדוח המבקר:

• צווים מנהליים: הוצאת צו היא כלי בסל הכלים האכיפתיים של המשרד, ואינה מתאימה לכל מפגע על פי דיני הגנת הסביבה. לא כל מפגע מטופל בצו, והרבה מהמפגעים מטופלים טרם הליך האכיפה על ידי המשרד. על כן, התייחסות המבקר לאחוז הצווים המנהליים שהוצאו מתוך כלל המפגעים אינה הסתכלות מתאימה. המשרד להגנת הסביבה מפעיל שיקול דעת ומנהל את סדרי העדיפויות בעת הוצאת צווים מנהליים תוך הקפדה שהוצאת הצו תהיה בכפוף למצב שבו יש סכנה לאדם ולסביבה, בהתחשב בכוח האדם במשרד ובמשאבים המצומצמים.
• חקירות פליליות שמנהל המשרד: החקירה הפלילית היא כלי שנתון בידי המשרד, אך במקרים מסוימים הוא ארוך ומסורבל מכלים אחרים. מתוך כוונה לייעל את ההליכים האכיפתיים ולקצר את משך ההליך, המשרד פועל בכלים נוספים לאכיפה מלבד המישור הפלילי. ברירת המחדל של המשרד בהפעלת אמצעי אכיפה מול מזהמים היא עיצומים כספיים. בשנים האחרונות, מחוזות המשרד קיבלו כלים נוספים לאכיפה (עיצומים כספיים) ועושים בהם שימוש נרחב בנושאים סביבתיים שונים כמו חומרים מסוכנים, איכות אוויר, אסבסט ועוד. בנוסף, המשטרה הירוקה של המשרד מתעלת את השימוש בהליכים הפליליים לטיפול בפשיעה סביבתית חמורה וסדרתית וביעדי פשיעה. עובדות אלו מבהירות את הירידה היחסית בכמות התיקים הפליליים.
• כוח אדם: יש לציין, חוקים רבים נוספו לסמכות המשרד בשנים האחרונות בנושאי הגנת הסביבה, ואולם המשרד לא קיבל משאבים מתאימים ליישום חוקים אלה. המשרד פועל ליישום החוקים במסגרת מקורותיו הדלים. מצב זה יצר צווארי בקבוק בתחום הפיקוח והאכיפה היזום המתבצע על ידי האשכולות , מחוזות המשרד והמשטרה הירוקה. מזה זמן רב יש פערים גדולים בהקצאת כוח האדם הנדרש למשימות הפיקוח. נוסף על כך, מצבת כוח האדם הדלה במשטרה הירוקה של החוקרים ומפקחי שטח מגבילה את יכולת הטיפול במפגעים. תת תקינה זה נמשך שנים רבות ללא מענה, דבר הבא לידי ביטוי בדוח המבקר. משאבים אלו הכרחיים למשרד לצורך ביצוע משימותיו בתחום הפיקוח והאכיפה."

ארגון אדם טבע ודין: "הדו"ח מחזק את התחושה הקשה השוררת בקרב הציבור הישראלי ולפיה, בישראל אין מי שדואג לבריאותו כתוצאה מחשיפה לנזקים סביבתיים.

אם בעבר, המשרד להגנת הסביבה, צדק בטענתו שאין לו מספיק תקני אכיפה ופיקוח על המפעלים המזהמים, הרי שהדו"ח החמור מבהיר שגם כאשר אושרו התקנים, המשרד בחר שלא לאייש את כולם.

כאשר אלו הם פני הדברים, אין פלא שדו"ח הOECD אשר פורסם לאחרונה באשר לפליטות הפחמן ומוקדי זיהום האוויר בישראל, מעיד על כך שרוב הישראלים חשופים לזיהום אוויר כבד וקטלני שעולה בחיים.

אדם טבע ודין ימשיך לנקוט בהליכים משפטיים כנגד משרדי הממשלה הרלוונטיים וכנגד המזהמים, בדיוק כפי שפעל כאשר הגיש עתירות לבג"צ כנגד המשרד להגנת הסביבה, כאשר זה מיאן להביא לאישור התכנית הלאומית להפחתת זיהום אוויר וכאשר הוא מיאן להכריז על אזור התחנה המרכזית בת"א, כאזור מוכה זיהום אוויר. בשני המקרים הללו חייב בית המשפט העליון את המשרד להגנת הסביבה לאכוף את החוק ולהפחית את סכנת זיהום האוויר".

---

מסמכים רלוונטיים: