פסק הדין של בית המשפט העליון האמריקאי שניתן לאחרונה בעניין מערב וירג'יניה נגד סוכנות הגנת הסביבה האמריקאית (EPA) התקבל בתדהמה בקרב שוחרי הסביבה בעולם, ולא בכדי. למעשה, פסק הדין קבע תקדים משפטי המצמצם את סמכותה של ה-EPA לפעול להפחתת פליטות גזי חממה, זאת בעקבות הגשת עתירה שנויה במחלוקת.

יוזמי ההליך המשפטי האמור היו התובעים הכלליים של מערב וירג'יניה ומדינות אחרות. הם תקפו את סמכותה של ה-EPA לצמצם באופן שיטתי את פליטת הפחמן הדו חמצני מתחנות כוח פחמיות. לדבריהם, סמכות זו תוביל לשינוי לאומי כולל בתמהיל מקורות יצור החשמל, להבדיל מהסמכות להגביל את הביצועים של מקורות פליטה בודדים באופן אינדיווידואלי.

כתבות רלוונטיות:

1. זנדברג: חוק האקלים על רקע החלטת ביהמ"ש בארה"ב, 11.7.2022
2. חוק האקלים עבר קריאה ראשונה, 29.6.2022
3. חוק האקלים אושר בוועדת השרים. תהליך החקיקה ממשיך, 09.5.2022
4. שינויים בטיוטת חוק האקלים, 01.05.2022
5. מידע נוסף על שינוי אקלים | infospot 

עתירה נגד תקנות שמעולם לא נכנסו לתוקף

במרכז הדיון בבית המשפט עמדו תקנות שכונו "תוכנית החשמל הנקי" (CPP-clean power plan). מדובר בתקנות שגובשו בשנת 2015 על ידי ה-EPA בעידן אובמה, לפי חוק אוויר הנקי האמריקאי.

תקנות אלו הציבו דרישה בפני תחנות כוח פחמיות קיימות להפחית את ייצור החשמל שלהן ממקורות פוסיליים, או לסבסד ייצור חשמל על ידי גז טבעי, רוח או שמש, מגמה המכונה "הסטת תהליכי ייצור חשמל".

בית המשפט הסביר שחלק מדרישות התוכנית נועדו ליישם שינוי בתמהיל האנרגיה בייצור החשמל ברמת הרשת ומעבר מפחם לגז טבעי ומקורות מתחדשים. בהתבסס על שינויים אלה, EPA חזתה שניתן יהיה לצמצם את ייצור החשמל מפחם מ-38% בשנת 2014 ל- 27% בשנת 2030.     

אך כאשר הממשל האמריקאי התחלף ב-2017, ה-EPA של ממשל טראמפ אימץ גישה שונה. הוא ביטל את תקנות ה-CPP לחלוטין בטענה שהוראותיה חורגות מהסמכות הסטטוטורית של ה-EPA. בשל כך, התקנות כלל לא נכנסו לתוקף וה-EPA ציינה שהן גם לא מתוכננות להיות מיושמת על ידה כיום.

בשל העובדה שהתקנות הנדונות לא נכנסו לתוקף, גם זכות העמידה של העותרים התערערה. זאת, משום שלפי הדין, העותרים היו צריכים להצביע על כך שנגרם להם נזק למרות שהתקנות לא נכנסו לתוקף, ושאת הנזק הזה הם מבקשים "לרפא" באמצעות פסק דינו של בית המשפט.

אולם, מכיוון שהתקנות מעולם לא נכנסו לתוקף, נותר לעותרים חשש רק מפני פגיעה עתידית וערטילאית, מה ששמט את הבסיס לזכות העמידה שלהם.

למרות זאת, הדבר לא מנע מבית המשפט העליון לדון בנושא השנוי במחלוקת – לא רק משפטית אלא גם פוליטית - אף שיכול היה להימנע מכך מטעמים פורמליים מבלי להיכנס לגופו של עניין.

האם ל- EPA סמכות לעצב את משק החשמל?

וכך, השאלה המרכזית כפי שנוסחה במרכז פסק הדין הייתה האם חוק אוויר נקי האמריקאי הסמיך את ה-EPA לקבוע כללים משמעותיים, כולל כאלה המסוגלים לעצב מחדש את משק החשמל של המדינה, ולשנות את תמהיל האנרגיה במדינה.

השופטים שהחזיקו בדעת הרוב חידדו את הדברים וציינו שהשאלה היא: האם הקונגרס, בעת חקיקת חוק אוויר נקי, אכן התכוון להעניק את הכוח הרב ל-EPA, שהיא טוענת לו?

בהקשר זה סברו שופטי דעת הרוב כי התשובה שלילית. לאחר ניתוח פרשני של החוק הם הסיקו שלא יכול להיות שהקונגרס התכוון להאציל ל-EPA את הסמכות הגורפת על השלכותיה הקשות, בצורה כל כך סתמית, במסגרת נוסח כללי ומעורפל של הסעיף הנדון בחוק אוויר נקי.

שופטי הרוב הוסיפו שהנחת היסוד היא שהקונגרס מתכוון לקבל החלטות מדיניות מרכזיות בעצמו ולא להשאירן לסוכנויות פדראליות. מובן כי עמדה זו נתמכה בדוקטרינות פרשניות כאלה ואחרות, אשר כולן יצאו מתוך הנחה שלשונו של חוק אוויר נקי בנושא אינה ברורה.

עוד לדברי שופטי הרוב, סוכנות ה-EPA ביססה את הסמכות הנדונה על השפה המעורפלת של החוק. כדי לאמץ תוכנית רגולטורית שהקונגרס סירב באופן נחרץ שוב ושוב לחוקק בעצמו.

בהתחשב בנסיבות אלה סברו שופטי הרוב כי יש להם את כל הסיבות הטובות להטיל ספק רב במסקנה שהקונגרס התכוון להעניק ל-EPA את הסמכות שהיא טוענת לה לפי הסעיף הנדון בחוק.          

השופטים שהחזיקו בדעת המיעוט, לפיה לסוכנות ה-EPA יש סמכות מכוח החוק, ביקרו את חיבתה המוצהרת של דעת הרוב לטקסטואליות. לפי שופטי דעת המיעוט, הלשון בחוק אוויר נקי הייתה די ברורה, והחלטת הרוב היא ביטול בפועל של הסמכות שניתנה ל-EPA.

הם הוסיפו שבחוק אוויר נקי הקונגרס העניק בבירור ל-EPA סמכות להגיב לאתגר הסביבתי הדחוף ביותר של זמננו. הקונגרס הטיל על EPA לטפל באותם נזקים פוטנציאליים, לרבות באמצעות רגולציה של תחנות כוח המופעלות בדלקים מאובנים.

לדבריהם, סעיף 111 של חוק אוויר נקי מנחה את ה-EPA להסדיר פליטות ממקורות נייחים של כל חומר שגורם, או תורם באופן משמעותי, לזיהום אוויר ושסביר להניח כי יסכן את בריאות הציבור או הרווחה האנושית. פחמן דו חמצני וגזי חממה אחרים מתאימים לתיאור הזה. EPA משמשת אפוא כרגולטור ראשי של פליטת גזי חממה של האומה.

כמו כן, שופטי המיעוט הוסיפו כי הקונגרס יודע מה הוא לא יודע ואף אינו יכול לדעת, כאשר הוא מנסח חוק. לכן הקונגרס נותן לסוכנויות הפדראליות שמבוססות על מומחיות מקצועית את הסמכות לטפל בבעיות - אפילו משמעותיות - ככל שהן מתעוררות. כך פעל הקונגרס גם בחקיקת סעיף 111 לחוק אוויר נקי. לכן, פסק הדין דוחק את הבחירה החקיקתית הזו ומונע מה-EPA את הכוח הדרוש - ואת הכוח המוענק לה בחוק - לבלום את פליטת גזי החממה.

ההשפעה של הפסיקה בארה"ב על ישראל

כמובן שניתן לבקר את עמדת שופטי הרוב, ואולי גם בצדק, כפי שנעשה במאמרים שפורסמו ברחבי העולם על ידי שוחרי הסביבה. אולם בהקשר הישראלי חשוב יותר לשים לב כי פסק הדין שם זרקור בולט על חשיבותה של חקיקה ברורה, יעילה ויישומית ככלי לקידום מדיניות אקלים בפועל. עמדות, תכניות ועקרונות המקבלים ביטוי בפורומים ציבוריים ופורמליים עלולים להתגלות ככלי ריק כל עוד אינם מתורגמים לחקיקה ברורה ויציבה של הכנסת.

גם התבטאותו של הנשיא ביידן בעקבות פסק הדין שאיים בהפעלת סמכויות שעת חירום נשיאותיות בנושא משבר האקלים אם לא יחוקק חוק בקונגרס - מחזקת מסקנה זו.

בשנה האחרונה ניסה המשרד להגנת הסביבה לקדם הצעת חוק אקלים, זאת במקביל להצעת חוק שיזמו ארגוני הסביבה. אף אחת מהצעות החקיקה לא צלחה את סיום הליכי החקיקה טרם פיזורה של הכנסת.

פסק הדין של בית המשפט העליון האמריקאי מצביע על האתגר החקיקתי המשמעותי בהתמודדות עם משבר האקלים: ניסוח חוק אקלים ברור וחד משמעי, אשר יכוון את המשק הישראלי לעבר כלכלה דלת פחמן, ובהמשך מאופסת פחמן.   

מסקנה זו נתמכת גם בניסיון שנצבר בארגוני הסביבה. בשנת 2004 בית המשפט העליון בישראל בראשותו של הנשיא (בדימוס) אהרון ברק דחה את העתירה של עמותת אדם טבע ודין, שבה נתבקשה הכרה שיפוטית בזכות לסביבה ראויה כזכות חוקתית.

 ברק אמר בפסק הדין כי "המבקש להכיר בזכות חוקתית לאיכות סביבה ראויה כחלק מחוקי היסוד צריך לשכנע את הכנסת לעשות כן". כך גם כיום ובענייננו, ראוי לשכנע את הכנסת לחוקק חוק יעיל שייתן סמכויות ברורות ויקבע את כללי המשחק למשק ולכלכלה.  

---

מסמכים רלוונטיים:

1. פסק דין ביהמ"ש העליון בארה"ב – סמכות ה-EPA  להגבלת פליטות

את המאמר כתבה  עו"ד ד"ר ציפי איסר איציק, ממשרד ליפא מאיר ושות' עורכי דין