טיוטת החלטת ממשלה (הצעת מחליטים) שמבטלת את מדיניות "אפס תוספת סיכון במפרץ אילת" של המשרד להגנ"ס משנת 2021, צפויה לעלות לדיון בישיבת הממשלה ביום א' הקרוב. ההצעה, מנחה לנקיטת צעדים לביטול המדיניות בתוך שבועות מיום קבלת ההחלטה, בהתאם למסקנות הצוות הבינמשרדי, בהובלת מנכ"ל משרד רה"מ, שפורסמו לפני חודשיים.

המשרד להגנ"ס מתנגד באופן חריף להצעה ודורש שהיא לא תעלה להצבעה. המשרד טוען כי משמעותה הגדלת הסיכון לפגיעה בסביבה ובבריאות הציבור, התערבות בוטה בשיקול הדעת המקצועי המסור בידי המשרד להגנ"ס ופגיעה ישירה ומכוונת בסמכויות ותפקידי המשרד להגנ"ס.

נזכיר כי החברה הממשלתית קצא"א חתמה לפני יותר מ-3 שנים על הסכם לשינוע נפט ממדינות המפרץ במכליות לאילת, דרך הצנרת היבשתית של קצא"א מאילת לאשקלון, ומשם לאירופה. לשם כך, קצא"א ביקשה מהמשרד להגנת הסביבה להגדיל את כמות מכליות הנפט שהיא רשאית לשנע, אולם סורבה. כיום מותר לה לשנע עד 2 מיליון טונות נפט גולמי בשנה לפי היתר הרעלים שקיבלה.

קישורים לנוסח הצעת החלטת הממשלה, המכתבים של המשרד להגנ"ס, ומסמכים רלוונטיים נוספים, מופיעים בתחתית הכתבה.

כתבות רלוונטיות:

1. מחלוקת חריפה בין משרד רה"מ למשרד להגנ"ס בעניין קצא"א, 16.5.2024
2. הפרקליטות: למשרד להגנ"ס יש סמכות לצמצם את פעילות קצא"א, 7.7.2022
3. קצא"א עתרה נגד מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה, 14.2.2022
4. ביהמ"ש מקפיא את החמרת היתר הרעלים של קצא"א, 12.5.2022
5. 46 מדענים וחוקרים: יש לבטל את הסכם קצא"א, 15.12.2021

ביטול המדיניות ובדיקת הבקשה להגדלת כמות הנפט

לפי נוסח טיוטת ההצעה להחלטת ממשלה, שצפויה לעלות לדיון ביום ראשון, הממשלה מבטלת את המדיניות של המשרד להגנ"ס לעניין אפס תוספת סיכון למפרץ אילת, ומנחה את מנכ"ל המשרד להגנ"ס (שנכנס לתפקידו לפני פחות משבועיים) לבטל את ההנחיות שניתנו מתוקף המדיניות, תוך 7 ימים ממועד אישור החלטת הממשלה.

מדובר על ביטול ההנחיות להפסקת הבחינה של סקרי הסיכונים והמסמכים שקצא"א הגישה במסגרת הבקשה לעדכון היתר הרעלים כך שתוכל לשנע כמויות נפט גדולות יותר.

כמו כן, טיוטת החלטת הממשלה מתייחסת להחלטה שהמשרד להגנ"ס נתן בתחילת המלחמה ואשר מסירה את מגבלת כמות הנפט שניתן לשנע דרך מסוף קצא"א באילת כל עוד מתנהלת המלחמה. בהחלטת הממשלה מבקשים להאריך את ההקלה הזו עד להשלמת בדיקת הבקשה לעדכון היתר הרעלים של קצא"א במסגרתה היא מבקשת להגדיל את כמויות הנפט במסוף אילת, בלי קשר למלחמה.

בנוסף, נאמר בהצעה כי יוקדם צוות בינמשרדי בראשות מנכ"ל משרד האנרגיה, לבחינת קליטה של תזקיקים (דלק סילוני, סולר ועוד) דרך מסוף קצא"א באילת, ככל הנראה משום שעד היום המסוף שימש רק לשינוע של נפט גולמי. על הצוות להגיש את מסקנותיו תוך 45 יום.

מנכ"ל המשרד להגנ"ס למנכ"ל משרד האנרגיה: לא קיבלנו את עמדתכם

במשרד להגנ"ס מתנגדים בחריפות לטיוטת החלטת הממשלה שמבקשת לבטל את המדיניות לתוספת אפס סיכון למפרץ אילת. מנכ"ל המשרד להגנ"ס החדש, אסף יזדי, שנכנס לתפקידו לפני פחות משבועיים, פנה למנכ"ל משרד רה"מ וביקש ממנו להוריד את ההצעה מסדר היום.

לפי יזדי, מדיניות ניהול הסיכונים בה השתמש המשרד להגנ"ס חיונית והכרחית כדי להבטיח איזון בין הצורך לשמור על מוכנות אסטרטגית לשעת חירום למשק הדלק, לבין הצורך לפעול להפחתה עקבית של סיכונים לסביבה.

ידזי טוען כי משמעותה של ההחלטה היא הגדלת הסיכון לפגיעה בסביבה ובבריאות הציבור, התערבות בוטה בשיקול הדעת המקצועי המסור בידי המשרד להגנ"ס ופגיעה ישירה ומכוונת בסמכויות ותפקידי המשרד להגנ"ס.

יזדי טוען כי הדוח של הועדה הבינמישרדית, אותו מאמצת החלטת הממשלה, התקבל באופן לא מבוסס ולא מקצועי, תוך השמטת עמדות ושיקולים משמעותיים, כגון עמדת מדענים ואקולוגים מומחים לנושא. כמו כן, במשרד טוענים כי חלק מהשיקולים והעמדות שהוצגו בפני הצוות לא מופיעים בדוח המסכם, כך שמתקבלת תמונת מצב חלקית ומגמתית.

בנוסף לכך, יזדי אומר כי אין צורך מקצועי או הצדקה כלשהי לשנות את המדיניות, וכי מבחינה חוקית לקבלת העמדה הברורה של משרד האנרגיה ביחס לצורכי המשק בישראל לאחסון ולהעברה של נפט גולמי, בהתייחס לפעילותה של חברת קצא"א ולצורך בהרחבת נמל אילת כך שיוכל לקלוט תזקיקים. הוא מספר כי עד לרגע זה לא התקבלה עמדה זו, ובעיקר לא נעשתה בחינה אמיתית של הצרכים למשק האנרגיה של ישראל בשגרה ובחירום.

עבודת הצוות הבין-משרדי

כאמור הקונפליקט שבו עסקה הוועדה הבין-משרדית נוגע לתועלת מהרחבת פעילות קצא"א באילת, זאת על רקע המצב הביטחוני בעיקר, לעומת הנזק הפוטנציאלי שעלול להיגרם מזיהום ים בנפט.

תרחיש הייחוס שהגדיר המשרד להגנת הסביבה הוא אירוע של שפך לים של כ-25,000 טונות נפט במפרץ אילת. נזק כזה נאמד ב-16.3 מיליארד ₪, לא כולל נזקים בריאותיים ונזקים למערכת האקולוגית – ובייחוד לשונית האלמוגים הייחודית - שנאמדים במיליארדי ₪ נוספים. אולם, באשר להסתברות של אירוע כזה, המשרד סבור ש"מדובר באירוע נדיר מאוד, בתדירות של אחת למיליון שנה אולי".

המשרד הסביר בדיוני הוועדה כי המדיניות שנקט של "תוספת אפס סיכון" לא מאפיינת אותו בדרך כלל, אלא שמאחר שמשרדי הממשלה לא הגישו לו חוות דעת בעניין התועלות מהגדלת הנפט באילת, ובשל הנזק העצום שיכול להיגרם מאירוע זיהום ים, הוא נקט מדיניות זו, גם אם ההסתברות להתממשות האיום היא מזערית. בין הנזקים הספציפיים שהוא מנה: השבתת מתקני ההתפלה המספקים מים לעיר אילת, סיכונים בריאותיים ועלייה בתחלואה של דרכי הנשימה, הלב וכלי הדם עקב זיהום אוויר, פגיעה בשונית האלמוגים הייחודית ובתיירות.

רשות המים קבעה כי ניתן לנהל את הסיכונים לאספקת המים באמצעות נקיטת צעדים טרם הגדלת השינוע, ובעיקר חידוש של מערכות הציוד, הכנת מערכי ניטור מתאימים וקביעת נהלי עבודה ובקרה מותאמים. לעומת זאת, לא הוצגו פתרונות לנזקים הפוטנציאליים לכלכלה ולמערכת האקולוגית.

מנגד, גורמים התומכים בהרחבת פעילות קצא"א הציגו בוועדה תרחיש ייחוס אחר, לפיו במקרה של חוסר גישה לנמלי אשקלון וחיפה לפרק זמן מוגבל עקב מצב חירום ביטחוני, יש צורך בנמל הנפט באילת כשיר לפריקה של נפט. אומדן הנזק מהתגשמות תרחיש כזה הוא כ-18.7 מיליארד ₪ לפחות, זאת כתוצאה ממחסור משמעותי בנפט למשך שבועות בודדים.

התומכים בהגדלת שינוע הנפט במפרץ אילת טוענים כי ההסתברות לאירוע של מחסור בנפט במשך שבועות עקב מצב ביטחוני שלא יאפשר פריקת נפט בחיפה ואשקלון, גבוהה יותר מההסתברות לאירוע שפך נפט.

לפי רשות הספנות והנמלים, נמל בכלל ונמל נפט בפרט חייב להיות פעיל בשגרה באופן סדיר על מנת שיוכל לתפקד בחירום. מתקני נמל בשגרה ובחירום כוללים מזחים, מתקני היקשרות, מערכת נישוב והזרמה ועוד, אשר עליהם להיות במצב תחזוקה טוב מאוד, דבר שיכול להתבצע בפעילות שוטפת בלבד. כמו כן, נדרש כוח אדם כשיר ומנוסה לתפעול תקין של הנמל. הרשות הוסיפה כי "מקור פריקה דרומי באילת הכרחי לשמירת הרציפות התפקודית של המשק הישראלי בעת חירום. קיומם של כמה נתיבים כשירים לקליטת נפט, הן מהים התיכון והן מהים האדום, חיוניים לביטחון האנרגטי במשק ולרציפות תפקודו. הנמל באילת הוא הנתיב היחיד שאינו מהים התיכון לקליטת נפט ועל כן נדרש לקיימו ולשמור על כשירותו לכך".

לפי המל"ל, בשבועות הראשונים למלחמת "חרבות ברזל", על בסיס היתר שניתן על-ידי המשרד להגנת הסביבה תוך גמישות מיידית, נעשה שימוש בנתיב זה שמנע פגיעה באספקה סדירה של מוצרי דלק למשק והמחיש את חיוניותו. משרד האנרגיה הסביר כי ההגבלה העקרונית שהוטלה על נמל הנפט באילת משפיעה ישירות על המלאי הזמין עבור מדינת ישראל לרכישה בעתות חירום.

בהמלצות בסיכום עבודת הוועדה, נכתב כי מדיניות אפס תוספת סיכון אינה מנהלת את הסיכונים אלא נמנעת מהם. ניתן להצדיק מדיניות של הימנעות מסיכון שנובע מפעילות כלשהי רק כאשר היא צפויה שלא להניב תועלת כלל. כאשר צפויה תועלת מהפעילות, יש לנהל את הסיכונים הכרוכים בה.

המשרד להגנ"ס: "החלטת הממשלה חסרת רסן, בהולה וחסרת אחריות"

המשרד להגנ"ס התנגד לטיוטה בחריפות וקבע כי בהצעה יש פוטנציאל לפגיעה בבריאות הציבור ובסביבה. לטענת המשרד להגנ"ס, הממשלה חרגה ממקומה ומסמכותה, ואפילו בכוונה, בעצם ההצעה: "יש בה התערבות בוטה בשיקול הדעת המקצועי המסור בידי המשרד להגנת הסביבה, ויש בה כדי לפגוע במכוון בסמכויות המשרד ובתפקידיו. אם תעבור החלטת הממשלה יהיה בה משום פוטנציאל סיכון לבריאות ולסביבה שישפיע על תושבי הדרום ועל המדינה כולה. משמעות ההחלטה בפועל היא הגנה על הסכם מסחרי של חברה ממשלתית קצא"א בטענות שאינן מבוססות ומגובות של "ביטחון אנרגטי" ו"צורך משקי", בניסיון להיתלות במלחמת חרבות ברזל כסיבה להעברת החלטת ממשלה חסרת רסן זו".

המשרד להגנ"ס מסביר כי קיבל החלטה ליישום מאוזן של מדיניות "אפס תוספת סיכון'', ועם פרוץ מלחמת חרבות ברזל, נתן אישור פרטני להגדלת כמויות הנפט הגולמי מעבר לכמות המותרת בהיתר ולפריקה זמנית של מכליות תזקיקים לצורכי המשק בישראל בעת חירום. אך בפועל, לדברי המשרד, מאז נובמבר 2023 לא נכנסו כלל מכליות נפט גולמי או תזקיקים למפרץ אילת, ולפיכך אין כל דחיפות בעת הזו לקבלת החלטה, שהמשרד מגדיר כבהולה וחסרת אחריות.

לדברי המשרד להגנ"ס, בשינוע נפט יש פוטנציאל סיכון של ממש למפרץ אילת, שכן דליפת נפט עלולה לגרום לנזק בלתי הפיך לשונית ולערכי הטבע. הגדלה של ממש בכמות הנפט המשונעת, הגדלת תדירות השיט, הפריקה והטעינה של מכליות מייצרות בהכרח סיכון גדול ביותר שאי אפשר למנוע לחלוטין. מפרץ אילת הוא אזור ייחודי ברמה בין-לאומית ובעל רגישות אקולוגית גבוהה ביותר. במפרץ אילת מצויה שונית האלמוגים היחידה בישראל והצפונית ביותר בעולם, והאזור הוא בית גידול ייחודי שבו ערכי טבע רבים. כל הגדלה של הסיכון להזרמת מזהמים לים צפויה לפגוע באיזון העדין שבין הצורך החיוני להגן על השונית ועל מפרץ אילת וערכי הטבע לבין השימושים הרבים והשונים בסביבה זו – לצד הנזק התיירותי והכלכלי שייגרם לעיר אילת בשל זיהום ים או פגיעה בשונית.

להערכת המשרד, הנזק מאירוע בודד של שפך נפט במפרץ אילת של עד 25 אלף טונות נפט גולמי שיישפכו לים נאמד ב-16 מיליארד ₪ למשק הישראלי. יצוין שהערכה זו מתייחסת לאירוע מצומצם, ואילו התרחיש הגרוע ביותר עומד על שפך של מכלית שלמה בהיקף של 270 אלף טונות.

בהודעות קודמות של המשרד להגנ"ס בנושא, הוא הסביר כי ההיתר הקיים, שמאפשר פריקה של עד 2 מיליון טון נפט, מהווה הגדלה בפועל של עד פי 4 מממוצע היקף הפעילות בעשור הקודם לגיבוש המדיניות. כלומר מדיניות ניהול סיכונים שקולה. במשרד אומרים כי לא ברור איזה צוות ממשלתי דן בהמלצות הדוח, מכיוון שהיה מדובר בשיח חד צדדי בו משרד רה"מ הביא את המסקנות, ולא במסגרת משותפת, ושהן לא מייצגות את מסקנות "הצוות". עוד אמרו כי לא ברור מדוע נקבע כי אי הרחבת השינוע תסגור את מסוף אילת של קצא"א בשל רווחים לא מספקים – הרי מדובר בחברה ממשלתית, ואפשר לתת תקציב ממשלתי לצורך הנושא, אם הוא חשוב, ולא במחיר של הגדלת הסיכון למפרץ אילת.

כמו כן אמרו במשרד להגנ"ס כי התקנים והתקציבים שביקשו לצורך היערכות לארועי זיהום ים, כולל במפרץ אילת, לא אושרו. לכן, לא רק שאין אפשרות להגדיל אתה סיכונים, אלא שהמענה הקיים לארוע זיהום ים, אינו מספק. הושמטו ממנו עמדות ושיקולים משמעותיים, בינהם של המדענים והאקולוגים המומחים למפרץ אילת, עמדת משרד החוץ, הרשויות המקומיות והארגונים הסביבתיים.

-----

מסמכים רלוונטיים: