עיכוב של יותר מפי 2 במשך הזמן הנדרש להקמת שתי יחידות ייצור החשמל מגז, מחז"ם 70 ומחז"ם 80 שהחליפו את יחידות 4-1 הפחמיות בתחנת הכוח אורות רבין בחדרה, גרם לעלויות עודפות למשק של כ-1 מיליארד ₪ ועוד כ-2.8 מיליארד ₪ של עלויות סביבתיות חיצוניות. כך עולה מדוח מבקר המדינה שהתפרסם לאחרונה והוקדש לנושא.

בגלל העיכוב בהפעלת המחז"מים נדחתה סגירת יחידות 4-1 הנחשבות ליחידות הייצור המזהמות ביותר בישראל.

מבקר המדינה מציין כי העיכובים הגדולים נבעו מסיבות חיצוניות (קורונה, מלחמת חרבות ברזל), אך לצידם היו עיכובים גם מתכנון לקוי של לוחות הזמנים שלא הלמו את מורכבותו של הפרויקט, וגם האופן שבו חברת החשמל ניהלה סיכונים בפרויקט, שגרמו לזמן ההקמה של המחז"מים להימשך יותר מ-5 שנים, פי יותר מ-2 מלוח הזמנים המקורי.

בדוח מודגש שלמרות העיכובים הגדולים והנזקים הכלכליים, נראה שהרגולטורים העיקריים, משרד האנרגיה ורשות החשמל, לא פיקחו באופן רציף ויעיל על עמידת חברת החשמל בלוחות הזמן, לא ביצעו אכיפה, לא ניתחו את הסיבות לעיכובים וגם לא הסיקו מסקנות.

לפי המלצות הדוח, על חברת החשמל להפיק לקחים מממצאי הדוח ובייחוד בתחום ניהול הסיכונים, וליישם אותם בפרויקטים עתידיים. נוסף על כך על הרגולטורים לקדם אסדרה שתאפשר פיקוח ואכיפה הדוקים יותר על מיזמי תשתית גדולים במשק החשמל.

עם הפעלת המחז"מים בתחילת 2025 ובתחילת 2026, יחידות 4-1 עברו למצב של שימור חם שלפיו חברת החשמל יכולה להפעיל את כל אחת מ-4 היחידות ל-500 שעות בשנה, למשך 3 שנים.

אלא שלפני כחודשיים איגוד ערים לסביבה שרון-כרמל הגיש עתירה מינהלית נגד חברת החשמל והמשרד להגנת הסביבה בדרישה לבטל את היתר הפליטה של תחנת הכוח בחדרה המתיר להפעיל את יחידות 4-1 הפחמיות. לעתירה צורפה חוות דעת הקובעת כי הפעלת היחידות גורמת לעלייה בתחלואה ותמותה.

מנכ"ל איגוד ערים לסביבה שרון-כרמל ניר סהר אמר על פרסום הדוח: "ממצאי הדוח מחזקים את העתירה שהגשנו. והוא חושף כשל חמור בהתנהלות חברת החשמל והרגולטורים". התגובה המלאה מובאת בסוף הכתבה.

קישור לדוח מבקר המדינה המלא מופיע בסוף הכתבה.

כתבות רלוונטיות:

1. הרשויות המקומיות עותרות בדרישה לבטל את היתר הפליטה של יחידות 4-1, 20.5.2026
2. מסתמן: הסבה לגז של היחידות הפחמיות בחדרה תידחה, 24.3.2026
3. המשרד להגנ"ס מאשר להפעיל את יחידות 4-1 500 שעות בשנה, 22.2.2026
4. אושרה הפעלת היחידה החדשה בתחנת הכוח בחדרה, 8.1.2026
5. אושר: שימור חם של יחידות פחמיות 4-1 באורות רבין, 3.12.2025
6. למידע נוסף על זיהום אוויר מחשמל | infospot

מבקר המדינה: לוחות הזמנים היו קצרים מדי

מבקר המדינה מציין בדוח כי העיכובים הגדולים ביותר בפרויקט הקמת מחז"ם 70 ו-80 נבעו מסיבות חיצוניות (קורונה, מלחמת חרבות ברזל).

לצד זה עיכובים גדולים בפרויקט נבעו גם מתכנון לקוי של לוחות הזמנים שלא הלמו את מורכבותו של הפרויקט וגרמו לזמן ההקמה של המחז"מים להימשך פי יותר מ-2 מלוח הזמנים המקורי.

בדוח מוסבר שלוחות הזמנים המקוריים (שנתיים וחצי) היו קצרים בהרבה מהמקובל להקמת מחז"מים מסוג זה (H), לפי מידע מפרויקטים דומים באירופה שהיה בידי חברת החשמל, שלפיו הפרויקט אמור להימשך כ-3.5 שנים.

הקמתו של מחז"ם 70, שהייתה אמורה להסתיים בחודש יוני 2022, הסתיימה רק בחודש ינואר 2025, כשנתיים וחצי אחרי המועד שנקבע בהחלטת הממשלה וקצת יותר מ-5 שנים (61 חודשים) מהמועד שבו החלו העבודות. כלומר עיכוב של 31 חודשים מלוח הזמנים המקורי.

גם הקמת מחז"ם 80 לוותה בעיכובים רבים ונמשכה אף יותר זמן – 64 חודשים, כלומר חריגה של כ-34 חודשים מהמועד המקורי (מרץ 2023) ורק בחודש ינואר 2026 התקבל האישור להפעיל את מחז"ם 80 מסחרית.

חברת החשמל לא העריכה נכון את השפעת המצב הביטחוני

היבט מרכזי שהדוח עוסק בו הוא השפעת המצב הביטחוני על פרויקט הקמת המחז"מים והיערכות חברת החשמל.

לפי הדוח, חברת החשמל לא נערכה מבעוד מועד להתממשותו של הסיכון הביטחוני ולא גיבשה תוכנית מענה מפורטת להתמודדות איתו, אלא ניהלה אותו רק אחרי שהתממש.

כך למשל, אף שבעבר פרויקטים של חברת החשמל הושפעו מאוד מאירועים ביטחוניים, כמו מבצע צוק איתן ומבצע שומר חומות, בין היתר בגלל עיכובים שנבעו מעזיבת מומחים ועובדים זרים, העריכה חברת החשמל כי השפעת הסיכון הביטחוני על הפרויקט היא נמוכה.

כל זה אף שהספק הראשי בפרויקט המחז"מים היה חברה זרה, ושחלק מרכזי מהפרויקט התבסס על ייבוא ציוד, מומחים ויועצים מחו"ל. נוסף על כך הפרויקט התבסס גם על כוח אדם ישראלי שעלול להיות מגויס בעת התדרדרות במצב הביטחוני.

התוכנית להתדרדרות ביטחונית: "מילוי הנחיות הרשויות"

עוד עולה מהדוח כי חברת החשמל העריכה בחודש אוגוסט 2020 כי רמת הסיכון של השפעת המצב הביטחוני על הפרויקט היא נמוכה, ותוכנית המענה שהוזנה למערכת ניהול הסיכונים הייתה "מילוי הנחיות רשויות המדינה".

למעשה, עד שפרצה מלחמת חרבות ברזל, כלל לא הייתה תוכנית שתיתן מענה להשפעות של המצב הביטחוני על הפרויקט. כמו כן, עד פרוץ המלחמה, דירקטוריון החברה לא קיבל סקר סיכונים ותוכניות מענה סדורות בעניין השפעת המצב הביטחוני על הפרויקט.

רק אחרי שהסיכון התממש עם פרוץ המלחמה, החלה חברת החשמל לבחון פעולות שיצמצמו את החסמים שנוצרו בגלל המצב הביטחוני והחל מחודש יוני 2024 חברת החשמל הוסיפה סיכונים הנוגעים למצב הביטחוני למפת הסיכונים של הפרויקט. אולם גם אז החברה עדיין לא הכינה תוכנית מענה כוללת וסדורה.

העלות העודפת של העיכוב: יותר ממיליארד ₪

דוח מבקר המדינה בוחן גם את נזקים הכלכליים שנגרמו למשק בגלל העיכוב בהפעלת מחז"מים 70 ו-80 והמשך השימוש ביחידות 1–4 הפחמיות וביחידות ייצור יעילות פחות לייצור חשמל מחודש נובמבר 2022 עד חודש דצמבר 2024 – עלות עודפת שמסתכמת ב-1 מיליארד ₪ לפחות.

תחשיב זה תואם לתחשיבים של רשות החשמל ושל מרכז המידע של הכנסת: לפי התחשיב של רשות חשמל שנת 2023, העלות התפעולית העודפת עומדת על כ-1.3 מיליארד ₪ ולפי התחשיב של מרכז המידע של הכנסת מחודש מאי 2025, העלות העודפת מיולי 2022 עד אפריל 2025 מסתמכת בכ-1.6 מיליארד ₪.

אגף התקציבים במשרד האוצר מסר בתגובה לדוח כי העלות המשקית הנובעת מעיכובים בביצוע הפרויקט היא דרמטית, ונדרשת בחינה מעמיקה איך לתמרץ את כל הגורמים המעורבים לעמוד בזמנים ולצמצם את ההשלכות הנובעות מעיכובים אלה.

העלויות הסביבתיות: כ-2.8 מיליארד ₪

נוסף על כך הדוח בוחן את ההשפעות הסביבתיות השליליות של העיכוב בהפעלת שני המחז"מים בתחנת הכוח בחדרה. העלויות הסביבתיות מתבטאות בנזק הנגרם לסביבה ולבריאות הציבור, בין היתר מפליטת מזהמי אוויר כמו חלקיקים נשימים PM, תחמוצת חנקן NO_X ותחמוצת גופרית SOx.

לפי נתוני המשרד להגנת הסביבה המובאים בדוח, תחנת הכוח אורות רבין היא המפעל שייצר את העלויות הסביבתיות החיצוניות הגבוהות ביותר בשנים 2022–2024. בשנת 2024 העלויות הסביבתיות שנגרמו מפעילות תחנת הכוח בחדרה, הכוללת את יחידות 4-1 המזהמות במיוחד וגם את יחידות 5-6 שמותקנות בהם סולקנים, הסתכמה בכ-3.2 מיליארד ₪.

לפי נתוני דוח מבקר המדינה, העלויות הסביבתיות המצטברות הנובעות מהעיכובים בהקמת מחז"ם 70 ו-80 הסתכמו בכ-2.8 מיליארד ₪.

חברת החשמל: רוב העיכובים – בגלל סיבות חיצוניות

לפי ההסבר של חברת החשמל שמובא בדוח, העיכובים המשמעותיים בהקמת המחז"מים נגרמו בגלל מגפת הקורונה, המצב הביטחוני, ובעיקר מלחמת חרבות ברזל ומבצע עם כלביא, ועיכובים שהספק הראשי של הפרויקט אחראי להם. חברת חשמל טוענת כי היא אחראית ישירות רק לחודשי עיכוב ספורים.

עוד טוענת חברת החשמל כי חלק נוסף בעיכובים נבע מעיכובים של הספק הראשי. למשל היו עיכובים בהקמת מחז"ם 70 מתקלות, שינויים ושיפורים ו"קריאה לתיקון" (Recall) המאפיינים ייצור והקמה של טורבינה בטכנולוגיה חדשה שהידע והניסיון בעולם לגביה היו עדיין מוגבלים מאוד באותה עת.

המלצות המבקר לחברת החשמל: להפיק לקחים ולשפר את ניהול הסיכונים

מבקר המדינה ממליץ לחברת החשמל להפיק לקחים מניהול הפרויקט, ובעיקר מתכנונו, לשפר את התמודדותה עם סיכונים, ובייחוד עם סיכונים שהיא התנסתה בהם בעבר, ולהקפיד לדווח לרגולטורים בזמן אמת על עיכובים כדי שהם יוכלו לסייע בהסרת חסמים.

לפי המלצות מבקר המדינה, הפרויקטים עתידיים, על חברת החשמל לגבש לוחות זמנים שיגובו בתוכנית מענה מלאה ויעילה לאתגרים שעלולים לצוץ, בעיקר כשלפרויקט נקבע לוח זמנים מאתגר. זאת ועוד, כשמדובר בפרויקטים המתבססים על טכנולוגיות חדשניות יש להביא בחשבון שהדבר עלול לגרום לעיכובים בלוחות הזמנים.

בהיבט של שיפור ההתמודדות עם סיכונים, מבקר המדינה ממליץ שבפרויקטים עתידיים, חברת החשמל תכין תוכניות מענה מפורטות שיתנו מענה לסיכונים, כולל סיכונים שנוצרים בגלל המצב הביטחוני ושהיא תיערך מראש להוציא לפועל את התוכניות האלה.

עוד ממליץ מבקר המדינה שבעת אישור פרויקט חשוב בעל היקף גדול, כמו הפרויקט להקמת יחידות 70 ו-80, תגיש חברת החשמל לדירקטוריון סקר ותוכניות מענה כדי שהדירקטוריון יוכל לדון במשמעויותיהם של סיכונים אלה. כמו כן מומלץ שחברת החשמל תגיש לדירקטוריון במהלך הקמת הפרויקט עדכון תקופתי על ניהול הסיכונים בפרויקט ועדכון של תוכניות המענה על הסיכונים.

המלצות המבקר לרגולטורים: פיקוח, דיווח, מעקב ואכיפה

המלצות מבקר המדינה עוסקים גם במעורבות הרגולטורים (משרד האנרגיה, משרד האוצר, רשות החשמל וחברת נגה) בפיקוח, בדיווח ובאכיפה של ביצוע פרויקטים תשתיתיים במשק החשמל.

לפי הדוח, על הרגולטורים לוודא שלוחות הזמנים של פרויקטים יהיו מצד אחד מאתגרים אך מצד שני גם בני ביצוע, כשהם מתחשבים גם בבנצ'מרקים מקובלים בעולם ובמורכבות הייחודית של כל פרויקט.

עוד מומלץ שמשרד האנרגיה יעדכן את הממשלה ויבקש לדון בחריגות מההוראות שנקבעו בהחלטת הממשלה, כולל בחריגות מהותיות מלוחות הזמנים. כמו כן, על מנכ"ל משרדי האוצר ומנכ"ל משרד האנרגיה, העומדים בראש צוות המעקב אחר הרפורמה במשק החשמל, לעקוב באופן הדוק אחר יישום החלטות הממשלה ועמידה באבני הדרך של הפרויקטים.

נוסף על כך מודגש בדוח הצורך לקבוע חובות דיווח מפורטות וסדורות, הכוללות מועדים קבועים שבהם חברת החשמל תדווח על התקדמות הפרויקט ועל חריגות מהתכנון, לצד מעורבות מוגברת של הרגולטורים במעקב השוטף.

כמו כן מדגיש המבקר כי יש צורך לבחון באופן מקיף את הגורמים לעיכוב ולהפיק לקחים כדי לשפר בעתיד מנגנוני פיקוח ואכיפה. בהקשר זה מומלץ להקים מנגנוני פיקוח ייעודיים ולבחון תמריצים כלכליים כמו מנגנוני קנס-פרס, שעשויים לצמצם עיכובים ועלויות עודפות למשק.

הדוח מצביע גם על הצורך להפחית תלות בכוח אדם זר ולפעול לשימור הידע המקצועי שנצבר בחברת החשמל, כדי להבטיח שהוא לא ייאבד בעתיד.

לצד כל אלה, הדוח מדגיש כי נכון להיום, הרגולציה הקיימת לא מקנה למשרד האנרגיה, לרשות החשמל או לחברת נגה סמכויות פיקוח ואכיפה על הקמת מיזמי תשתיתי במשק החשמל. לכן מבקר המדינה ממליץ למשרד האנרגיה לקדם עבודת מטה לבחינת סמכויותיהם של משרד האנרגיה, רשות החשמל ונגה בנושא פיקוח על הקמת פרויקטים במשק החשמל ואסדרה של מנגנוני בקרה ואכיפה.

רשות החשמל: בוחנים את העלויות, אך אין להטיל אותן על חברת החשמל

בתשובתה של רשות החשמל לדוח מבקר המדינה צוין שבמסגרת בחינת עלויות הפרויקט היא בוחנת את הסיבות לעיכובים ואת השפעותיהן הכלכליות, כולל העלויות הישירות שנוצרו בגלל העיכוב (כמו התייקרות הפרויקט ועלויות מימון).

עם זאת, לפי עמדת רשות החשמל, אין להטיל על חברת החשמל עלויות עקיפות שנגרמו למשק בגלל התעריף, כמו עלויות הדלקים וזיהום האוויר בשל שימוש בפחם ביחידות 4-1 באתר אורות רבין, כיוון שהשתת העלויות האלה על חברת החשמל אינה עומדת באמות מידה מקובלות, בדומה למדיניות הנהוגה כלפי יצרנים פרטיים שמתעכבים בהקמה.

בהקשר זה יש לציין שבדוח לא נערכה השוואה לשוק הפרטי. כפי שמצוין גם בדוח, למדינה אין מנגנון אכיפה אפקטיבי כלפי חברות ממשלתיות וקנסות ועיצומים כספיים אינם מוטלים בפועל כיוון שבסופו של דבר מדובר בכספי ציבור. לעומת זאת, בשוק הפרטי חברות שאינן עומדות בלוחות הזמנים סופגות קנסות ועיצומים. לצד זה, יש לציין שאירועים חריגים כמו מלחמות ומגפות (שהיו הסיבות העיקריות לעיכובים בהקמת המחז"מים) נחשבים בד"כ לכוח עליון וכנראה שגם בשוק הפרטי לא היו מוטלים קנסות בגלל עיכובים הנובעים מהם.

התייחסויות

ניר סהר, מנכ"ל איגוד ערים לסביבה שרון-כרמל: "דוח מבקר המדינה על העיכוב בהקמת יחידות 70–80 באורות רבין חושף כשל חמור בהתנהלות חברת החשמל והרגולטורים. על פי הדוח, העיכוב גרם לנזק של לפחות 4.6 מיליארד ₪ למשק, מהם כ-2.8 מיליארד ₪ בעלויות סביבתיות.

אולם לצד המחיר הכלכלי הכבד, עומד גם מחיר בריאותי כבד בהרבה. כל עיכוב בהפסקת השימוש בפחם משמעותו המשך חשיפת הציבור לזיהום אוויר ולסיכונים בריאותיים מוכחים. מאחורי מיליארדי השקלים שעליהם מצביע הדוח עומדים גם בני אדם שנחשפים לתחלואה עודפת ולתמותה מוקדמת שניתן היה למנוע.

ממצאי הדוח מחזקים את העתירה שהגשנו נגד החלטת המשרד להגנת הסביבה להאריך את פעילות היחידות הפחמיות 1–4 באורות רבין עד שנת 2028, להקל בדרישות להפחתת זיהום האוויר ולאפשר שימוש בפחם מזהם יותר. לעתירה צורפה חוות דעתו של ד"ר אופיר לבון, שלפיה כל שני ימי הפעלה עלולים לגרום למקרה נוסף של תמותה מוקדמת, לצד עלייה במחלות לב וכלי דם, שבץ, מחלות נשימה, סרטן, הפלות, לידות מוקדמות, סיבוכי היריון ופגיעה בהתפתחות ילדים, ועוד.

הדוח ממחיש את הצורך הדחוף בתוכנית לאומית למשק האנרגיה, שתבטיח לא רק ביטחון אנרגטי, אלא גם ביטחון סביבתי ובריאותי לתושבי ישראל".

ד"ר אריה ונגר, מדען ראשי באדם טבע ודין: "האיחור בהקמת יחידות 70 ו-80 הוא מחדל ניהולי קולוסאלי, שבחסותו ממשיכים לשרוף פחם בישראל באחד האזורים המזוהמים ביותר. זה מחדל שיש לו מחיר כלכלי עצום – לפחות 4.6 מיליארד ₪ ומחיר כבד עוד יותר בחיי אדם ובפגיעה בבריאות הציבור. במדינה שבה זיהום אוויר גורם לפי הערכות רשמיות למעלה מ-5,500 מקרי מוות מוקדם בשנה, כל שנה נוספת של עיכוב בסגירת תחנות פחמיות מזהמות היא כשל שאסור להשלים איתו.

לצד האחריות של חברת החשמל לאיחור בהקמת היחידות, אנו סבורים כי הדוח מצביע גם על כשל רגולטורי עמוק. לא ייתכן כי גופי הפיקוח הרלוונטיים, בהם משרד האנרגיה, נגה ורשות החשמל, לא קיבלו בזמן את מלוא הנתונים והמידע מחברת החשמל, וכי גם כאשר קיבלו מידע, לא היו בידיהם סמכויות מספקות לפקח כראוי על בניית היחידות ולהפעיל סנקציות בגין עיכובים בביצוע, שהצטברו לכדי שנים. בלתי מתקבל על הדעת שבפרויקט תשתית חשוב ואסטרטגי מסוג זה, לא ייקבעו ויתאפשרו סנקציות לתכנון לקוי, לחוסר דיווח או לביצוע כושל.

המסקנה ברורה: אסור שההתנהלות הלקויה שהתגלתה בפרויקט הזה תשוכפל בפרויקטים נוספים במשק האנרגיה. דווקא עכשיו, כשתשתיות רבות נמצאות בתכנון ובביצוע, ובהן הקמת תחנות כוח רבות, הקמת פרויקטים ירוקים של אנרגיה מתחדשת ואגירה, בחינת מקורות אנרגיה נוספים (כגון מימן או גרעין) ועוד, יש צורך דחוף לחזק את יכולות הפיקוח והאכיפה של משרד האנרגיה ושל כלל הרגולטורים הרלוונטיים".

---

מסמכים רלוונטיים: