ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת מקיימת בשבועות האחרונים דיונים קדחתניים על סעיפי חוק רישוי סביבתי משולב, זאת כחלק מהכנתו לקריאה שנייה ושלישית. בקרוב צפויים דיונים נוספים.

בכתבה שלפניכם נציג חלק מהסוגיות שנידונו, בהם: אופן בחירת הטכניקה המיטבית הזמינה (BAT – Best Available Technology), משך תקופת ההיתר, מנגנון להגשת ערעור (השגה) על ההיתר המשולב, ומידת הגמישות שתותר לרגולטור הישראלי בבחירתו את אופן יישום הדירקטיבה האירופית.

כחלק מהדיונים בועדה, התבקשה מחלקת המידע והמחקר של הכנסת, על ידי ח"כ יוראי להב הרצנו (יש עתיד) להכין דוח שייבחן כיצד מיושמות במדינות שונות באירופה 3 מהסוגיות שעומדות על הפרק. קישור לדוח מופיע בתחתית הכתבה.

נזכיר שחוק רישוי סביבתי משולב עבר בקריאה ראשונה עם חוק ההסדרים לפני חודשים ספורים ואז פוצל ממנו להשלמת החקיקה בנפרד. מדובר בחוק רישוי סביבתי משולב שמאז 2015 נעשו ניסיונות לקדמו.

הרישוי המשולב עתיד לאחד להיתר אחד את היתר הפליטה לאוויר, , היתר רעלים והתנאים הסביבתיים ברישיון עסק. ההיתר המאוחד יהיה תקף לתקופה של 7-10 שנים ותהליכי קבלתו וחידושו יתנהלו מול גורם יחיד מוסכם מהמשרד להגנת הסביבה .(one stop shop)  הוא יתבסס על התקנים הסביבתיים האירופאיים, הנחשבים למתקדמים והמחמירים בעולם.

כתבות רלוונטיות:

1. חוק ההסדרים אושר. אילו נושאי סביבה נותרו בו ומה הושמט?, 29.5.2023
2. חוק ההסדרים עבר קריאה ראשונה, 3.4.2023
3. תזכיר חוק רישוי סביבתי משולב פורסם, 10.9.2015
4. עדכון מסמכי ייחוס לטכניקה מיטבית זמינה [BAT] , 14.11.2022
5. רישוי סביבתי משולב – מידע נוסף, infospot

עד כמה נצמדים לרגולציה האירופאית?

כיום, החקיקה הסביבתית הישראלית מסתמכת רבות על החקיקה האירופית, אך זה לא מעוגן בחוק הישראלי, למעט במקומות בודדים, למשל בתקנות היתר פליטה לאוויר, בהן מתבססים באופן רשמי על מסמי ייחוס (BREF) של האיחוד האירופאי. כלומר, המשרד להגנ"ס מאמץ בפעמים רבות חקיקה אירופאית, אך הוא אינו מחויב לכך ויש לו גמישות בנושא.

באופן יוצא דופן, בחוק רישוי סביבתי משולב, מוצע כי החוק יגדיר שההיתרים וההנחיות בישראל יינתנו בהתאם לאסדרה האירופאית. אלא שהחקיקה האירופאית בנויה מדירקטיבה כללית, שכל מדינה אירופאית משלבת בחקיקה שלה בהתאם לצרכיה. כך שיש הבדלים בין המדינות האירופאיות השונות.

נשאלת השאלה, מה מידת הגמישות שתותר למשרד להגנ"ס לבחור את אופן יישום הדירקטיבה האירופאית? האם המשרד יוכל לקחת הנחיה מסוימת מגרמניה, והנחיה אחרת מספרד? האם המשרד להגנ"ס יוכל לנהוג באופן אחר ממדינות אירופאית במקרים בהם המאפיינים בישראל שונים? האם גמישות שכזו תגרום לכך שהמשרד להגנ"ס יבחר את ההנחיות המחמירות ביותר (כפי שטוענים התעשיינים), או דווקא המקלות ביותר (כפי שחוששים הארגונים הירוקים)? יש גם חשש שגמישות שכזו תגרום ליותר חיכוכים ומחלוקות ודיונים סביב היישום, כי כל צד יביא דוגמאות למדינות אירופאיות שמיישמות את החוק באופן אחר.

אחת ההצעות שעלתה בדיונים בוועדה הייתה להגדיר בחוק מדינת ייחוס, שהמשרד להגנ"ס 'נצמד' אליה ברגולציה שלו. בוועדה ביקשו מהמשרד להגנ"ס שמקבץ ההנחיות שמתבססות על מדינה אירופאית כזו או אחרת, יפורסמו במועד סמוך לכניסת חוק רישוי סביבתי לתוקף, ויהיו פתוחות לדיון ציבורי בשלב ההכנה.

כיצד בוחרים את הטכניקה הטובה ביותר BAT?

סוגיה נוספת הנתונה במחלוקת היא ההגדרה ואופן הבחירה של הטכניקה המיטבית הזמינה - BAT Best Available Technology. כיום, לפי חוק אוויר נקי, כאשר מגישים בקשה לקבלת היתר פליטה לאוויר, יש לבחור בטכניקה המיטבית ביותר הזמינה – כלומר זו שתביא להפחתה המרבית של פליטת מזהמים לאוויר מבין כל הטכניקות המיטביות האפשריות, ואם לא בוחרים בה, יש לנמק מדוע (זמינות, עלות, תפעול וכו') ולקבל לכך את אישור המשרד להגנת הסביבה.

אלא שמסתבר שהניסוח הזה הוא מחמיר ביחס לנהוג באיחוד האירופאי, שם ניתן לבחור מבין טווח הטכניקות המיטביות הזמינות, ולאו דווקא במחמירה ביותר. כעת, בחוק רישוי סביבתי משולב, מוצע להיצמד חזרה לנוסח האירופאי.

התעשיינים, שתומכים בשינוי הזה, מסבירים שהמצב כיום יוצר תחרות לא הוגנת בין המפעלים בישראל, למפעלים באירופה, מכיוון שחלק מהטכניקות המיטביות שהמפעלים בישראל נדרשים ליישם דורשות השקעה כספית גדולה ומגבלות תפעוליות. בנוסף לכך התעשיינים טוענים כי אין סיבה שהרגולציה בישראל תהיה מחמירה יותר מאשר באירופה. אולם ארגוני הסביבה טוענים מנגד שמדובר בהישג סביבתי שמיטיב עם הציבור בישראל ולכן אין לסגת ממנו.

לדברי רומי אבן דנן, מנכ"לית איגוד ערים לאיכות הסביבה אשדוד-חבל יבנה ולשעבר עובדת בכירה במשרד להגנת הסביבה, אין להקל את ההגדרה של "הטכניקה המיטבית הזמינה ביותר", אחרת למשרד להגנת הסביבה לא יהיו כלים לדרוש טכניקה מיטיבה מחמירה.

הדוח של מחלקת המידע והמחקר של הכנסת, בדק את הנושא הזה במדינות אירופאית שונות, ומצא כי רק במדינה אחת, שבדיה, הגדרת ה BAT מחמירה ודורשת להשתמש בטכנולוגיה אחת מסוימת, ואילו ביתר המדינות שנבחנו, ניתן לבחור מבין טווח טכנולוגיות, כפי שגם הדירקטיבה האירופאית מתירה.

משך ההיתר הסביבתי משולב - 7 שנים או 10 שנים?

עד היום, היתר הפליטה לאוויר ניתן בישראל לתקופה של 7 שנים. כעת, במסגרת הרישוי הסביבתי המשולב, מוצע להאריך את תוקף ההיתר ל – 10 שנים, והוא יחול כאמור גם על היתר רעלים ועל התנאים הסביבתיים לרשיון העסק – שניתנים לפעמים לתקופות קצרות יותר (היתר הרעלים יש לחדש מדי שנה, שנתיים או שלוש).

הרעיון הוא לתת יותר וודאות למפעלי תעשייה, ובמקביל להקל על המפעלים ועל אנשי המשרד להגנ"ס בכל הקשור להכנה ובדיקה של בקשות להיתר – תהליך מורכב וממושך.

לפי דוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, כיום ברוב המדינות האירופאיות ההיתר הסביבתי המשולב כלל אינו מוגבל בזמן, בכפוף לחובה לבחון ולשקול מחדש את מידת עמידתו של ההיתר (והמתקן) בתוך 4 שנים מיום פרסום דרישות BAT חדשות של האיחוד האירופי. דרישות ה-BAT האירופי מתעדכנים בממוצע אחת ל-10 שנים בפועל – ואז המדינות נדרשות לוודא שהמפעלים עומדים בתנאים החדשים. בחלק קטן מהמדינות, בהן ההיתר מוגבל בזמן, הוא ניתן ל-10 שנים באיטליה, וביוון ל-15 שנה.

הזכות לערער על ההיתר הסביבתי משולב

סוגיה אחרת היא זכות ההשגה, כלומר הזכות להגיש ערעור על החלטה לתת/לדחות היתר סביבתי משולב. במסגרת הרישוי הסביבתי המשולב, מוצע להוסיף למפעלים אפשרות לערער על ההיתר (בהשוואה למנגנון שקיים כיום בהיתר פליטה לאוויר).

התעשיינים טוענים כי מדובר בזכות בסיסית, עם דגש על מפעלי רמה ב' שמוסדרים כיום במסגרת חוק רישוי עסקים שם הם זכאים להשגה על כל החלטה מכוח החוק. הארגונים הירוקים טוענים כי מדובר בזכות יתר שאינה מוקנית לציבור עצמו.

בדירקטיבה האירופית בנושא זה נקבעו הוראות כלליות בדבר החובה להבטיח גישה לביקורת בפני בית משפט או גוף אחר, בלתי תלוי וחסר פניות.

לפי הדוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, בכל מדינה שנסקרה באירופה קיימים מנגנוני השגה שונים. בחלק מהמדינות הליך ההשגה מתנהל בפני בתי משפט מנהליים (פינלנד) או בפני בית משפט ייעודי לעניינים סביבתיים (שבדיה). במדינות אחרות ניתן להשיג בשלב ראשון בפני הרשות המנהלית האחראית על מתן ההיתר המבוקש או בפני הגורם הנמצא מעליה, ועל ההחלטה האחרונה ניתן לערער בפני בית משפט (למשל, באסטוניה, הולנד וספרד).

---

מסמכים רלוונטיים: