משבר הטיפול בפסולת עירונית הולך ומחריף בשנים האחרונות, כשהמשרד להגנ"ס, הרשויות מקומיות, וגורמים נוספים מתקשים לפתור את הבעיות בטווח הקצר, לייצר וודאות ארוכת טווח, ונדמה שלא רחוק היום שהפסולת תיערם ברחובות.

לפני כחצי שנה דיווחנו שמשרד האוצר החליט להתערב, כשפרסם הצעה לרפורמה מקיפה בענף הטיפול בפסולת. ב-31 לאוקטובר, ההצעה של משרד האוצר אושרה כהחלטת ממשלה כחלק מחוק ההסדרים (קישור לנוסח החלטת הממשלה מופיע בתחתית הכתבה).

הרפורמה מציעה, בין היתר, לנהל את ענף הטיפול בפסולת כמשק סגור, ולהקים רשות פסולת לאומית שתנהל את הענף, באופן דומה לענפי תשתיות אחרים: חשמל, מים, וכו'.

כדי להבין את נקודת המבט של משרד האוצר והתוכניות שלו למשק הפסולת, קיימנו ראיון עם עידו מור, רפרנט מים וסביבה במשרד האוצר, שאחראי על קידום הנושא. שמענו ממנו מדוע משרד האוצר החליט להתערב דווקא עכשיו, מה הסטטוס של הרפורמה נכון להיום, מה הכשלים הקיימים בשוק, מה הפתרונות שהרפורמה מציעה, האם מחירי הטיפול בפסולת צפוים לעלות, ועוד.

כתבות רלוונטיות:

1. משרד האוצר: אנחנו במשק פסולת שלא תואם מדינה מפותחת, 28.01.2025
2. הרשויות המקומיות: התערבות של האוצר במשבר הפסולת, 13.01.2025
3. המשרד להגנ"ס דורש לקדם פיקוח מחירים על מטמנות, 05.01.2025
4. לאחר ההתנגדויות, הטון הנחרץ של הרפורמה במשק הפסולת - התמתן, 15.10.2024
5. למידע נוסף על פסולת | infospot

משרד האוצר הפתיע את רוב העוסקים בתחום הפסולת, כולל את המשרד להגנ"ס, עם ההצעה לרפורמה מקיפה בטיפול בפסולת עירונית, במסגרת חוק ההסדרים האחרון. האם זה מתפקידו של משרד האוצר להסדיר את מדיניות הטיפול בפסולת? מדוע האוצר החליט להתערב דווקא כעת?

תחום הטיפול בפסולת נמצא במשבר אקוטי שהולך ומחריף בשנים האחרונות: עליית מחירי הטיפול, היעדר מתקני טיפול ומטמנות, עלייה בהיקף הפשיעה, עלייה בהשלכת פסולת בשטחים פתוחים, ועוד. זה מעסיק את הציבור, את הרשויות המקומיות, את המשרדים הממשלתיים, כל אנשי המקצוע מסכימים שצריך לבחון שינויים במדיניות הקיימת אם היא לא עובדת.

לכן זה עלה על סדר היום הממשלתי, לא רק של משרד האוצר, וזה דבר מבורך. אגב, זה לא פעם ראשונה שהאוצר עוסק בהסדרת משק הפסולת. גם היטל ההטמנה וקרן הניקיון זה מדיניות שהאוצר היה מעורב בה. אבל ההסדר הנוכחי לא הוכיח את עצמו. היטל ההטמנה קיים משנת 2007 והמצב לא השתפר.

גם הרעיון שאנחנו מקדמים, של רשות פסולת לאומית ומשק פסולת סגור, הוא לא חדש. בשנות ה-90 התקבלו החלטות ממשלה ברוח דומה, אך הן לא יושמו.

בנוסף לכך, כיום הסמכויות והאחריות לניהול משק הפסולת מפוזרות בין גורמים רבים: רשויות מקומיות, המשרד להגנ"ס, משרד הפנים, רשות התחרות, וגם משרד האוצר. כולם גם מסכימים כי יש סמכויות נדרשות שכרגע לא קיימות אצל אף גורם, למשל רישוי של העוסקים בפסולת.

אנחנו פחות מתעסקים בשאלה איך נכון לטפל בפסולת, אלא מבקשים להסדיר את משק הפסולת, את הסמכויות, האחריות, וההיבטים המשקיים, כך שניתן יהיה לטפל בפסולת באופן יותר טוב ויעיל. לכן הגיוני שהאוצר יהיה בתמונה. גם כשהיו שינויים מבניים דומים במשק החשמל, המים וכו' משרד האוצר היה מעורב בהם, והם אף שולבו בחוק ההסדרים, גם בגלל שמדובר במדיניות התקצוב של שירותים ציבוריים וגם בגלל גם בגלל היעילות המשקית, וההשפעות הכלכליות הרחבות הנוגעות בהסדרת התחום.

ההצעה לרפורמה בפסולת אושרה כהחלטת ממשלה ב-31 לאוקטובר 2024, באיזה שלב נמצא היישום שלה? מה בוצע עד כה? מה צפוי עד סוף השנה?

לצערנו הצוות הבינמשרדי שלפי החלטת הממשלה היה אמור להתכנס על מנת לגבש עקרונות מנחים לחוק מסגרת לפסולת, טרם התכנס. אנחנו בדיונים עם המשרד להגנ"ס על מנת לקדם את הנושא.

לכמה שנים נמשיך להטמין את רוב הפסולת העירונית בדרום הארץ?

התשובה נחלקת ל-2. קודם כל נדבר על הטמנה, ולאחר מכן על המיקום.

חשוב להבין שכשאין נפח הטמנה זמין ובמקביל אין חלופות להטמנה, זה מעודד עבריינות של שריפת פסולת, השלכה בשטחים פתוחים, מטמנות פיראטיות וכו'.. העלות המשקית שלהם הרבה יותר גבוהה מהטמנה, הן בגלל העלויות החיצוניות (למשל מזיהום האוויר שנגרם משריפת פסולת), והן כדי לנקות את השטחים הפתוחים, ואובדן ההכנסות למדינה ממיסים, עידוד פשיעה, הלבנן הון, ועוד.

כלומר, כל עוד אין מתקנים אחרים לטיפול בפסולת, עדיף שתהיה יתירות של נפח הטמנה. זה אומר שעדיף שנהיה שמרניים בתחזית לחלופות להטמנות, כדי שלא נקלע למצב, כמו עכשיו, שיש מצוקת נפח הטמנה ואין לנו פתרונות חלופיים.

חשוב לציין שאנחנו כממשלה, צריכים במקביל לעשות הכל בשביל לקדם פתרונות חלופיים להטמנה, אבל עד שהם יקומו, צריך שתהיה עתודה להטמנה.

עכשיו לגבי המיקום. לשינוע פסולת יש עלות גבוהה. זה יכול להגיע ליותר מ-100 ש"ח לטון במקרים שמשנעים פסולת מנהריה להטמנה בדרום במטמנת אפעה. לכן, יש עדיפות להקמת מתקני טיפול, אתרי השבה, ומטמנות בסמוך למוקדי יצירת הפסולת.

אנחנו כממשלה, צריכים לוודא שיש מספיק מתקני טיפול ומטמנות גם בצפון ובמרכז. בגלל שייקח זמן להקים את מתקני הטיפול החלופיים להטמנה, בינתיים צריך לדאוג שיהיה נפח הטמנה עודף, ולא בחוסר.

אתה צופה פתיחה של מטמנה חדשה במרכז הארץ?

מתקן השבת אנרגיה מפסולת עירונית בהחלט צריך להיות במרכז הארץ, וקיימים מתקנים בתכנון, ומתקן גדול לטיפול בפסולת אורגנית עירונית נמצא בשלבי הקמה מתקדמים ליד ראשל"צ (סמארט ווייסט).

ההבדל בין מתקני הטיפול שציינתי לעיל ומטמנה, הוא שמטמנה תופסת שטח גדול ויוצרת מגבלות בנייה ושימוש נרחבים מסביבה, ומתקני הטיפול תופסים שטח קטן יותר. לכן אני חושב שיהיה קשה מאוד למצוא שטח מתאים למטמנה חדשה במרכז הארץ, והעלויות המשקיות שלה יהיו גבוהות מהסיבות שציינתי.

המכרז הממשלתי על הקמת מתקן הטיפול בפסולת ליד השפד"ן (סמארט ווייסט) פורסם בשנת 2012. המתקן צפוי להתחיל לפעול בעוד כשנה. כלומר 13 שנים מפרסום המכרז ועד תחילת העבודה. האם זה משך הזמן שצפוי להקמת מתקני הטיפול בפסולת?

הקמת תשתיות בישראל לוקחת זמן, אבל 13 שנה זה באמת זמן חריג. כדי לקצר את הזמנים, אנחנו כמשרד האוצר קידמנו את החוק לקידום תשתיות לאומיות, שאושר בשנת 2023, ואחת המטרות שלו היא לקצר את תהליכי ההקמה של תשתיות חיוניות לאומיות – ואנחנו חושבים שהוא יצליח לקצר תהליכים ושזה ייקח פחות זמן.

בנוסף לכך, עד היום רק המשרד להגנ"ס קידם הקמה של מתקני טיפול בפסולת, באמצעות ועדת מכרזים בינמשרדית בראשות החשב הכללי במשרד האוצר. אך במסגרת החלטת הממשלה שעוסקת בהסדרת ענף הפסולת, קודמו עוד 2 אפשרויות:

• החברה הממשלתית לשרותי איכות הסביבה: היא הראשונה בישראל שהצליחה לקדם סטטוטורית מתקן השבת אנרגיה מפסולת, ולכן רוצים לאפשר לה לקדם מתקני טיפול בפסולת נוספים. היא לא תקים את המתקנים בעצמה, אלא תנהל את ההקמה עבור המדינה.
• חברות פרטיות: כמו בענף ייצור החשמל בו יזמים פרטיים יכולים לקדם תוכניות משלהם לתחנות כוח, אנחנו חושבים שזה יעבוד גם בתחום הפסולת. השוק הפרטי יודע לקדם תוכניות לא פחות מאשר הממשלה.

בנוסף לכך, בשנה האחרונה קבעה רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) מחיר אחיד שהיא תגבה ממתקני טיפול בפסולת, עבור השימוש בקרקע. זה נותן וודאות, בעבר זה היה חסם.

גם הקמת רשות פסולת לאומית תסייע בקיצור לוחות הזמנים, בכך שתוכל להסיר או לצמצם את אי הוודאות לגבי כמות הפסולת שתגיע לכל מתקן, כמו במים וחשמל, בהם המדינה מתחייבת לכמות מסוימת, ובכך מצמצמת את סיכוני הביקוש.

רשות פסולת לאומית תוכל גם לייצר הפרדה ברורה בין הרגולטור שמקדם את פיתוח משק הפסולת, לבין הרגולטור ששומר על ההיבטים הסביבתיים – כיום מדובר באותו רגולטור עם שני כובעים -המשרד להגנ"ס, דבר שיכול לייצר ניגוד אינטרסים ולעכב תהליכים. רשות שכזו תוכל לתת וודאות רגולטורית ארוחת טווח.

כל הדברים האלה ביחד מייצרים יציבות ומצמצמם חוסר וודאות ומעודדים יזמים להקים מתקנים ולקצר את לוחות הזמנים.

לאורך העשור האחרון, הרשויות המקומיות מבקשות לבטל את היטל ההטמנה, לתת להן להוביל את פיתוח ענף הפסולת, בטענה שהן אלה שצריכות ליישם את המדיניות בשטח, והן אלה שיודעות להתאים פתרון שמותאם למאפיינים השונים בכל רשות. זאת בזמן שהשלטון המרכזי, באמצעות קרן הניקיון, מזגזג, מסרבל ומעכב את התהליך. מה דעתך?

כבר היום הרשויות המקומיות אחראיות על הטיפול בפסולת והן יכולות לקדם מתקנים לטיפול בפסולת שלהן. אבל למעט מקרה אחד או שניים, זה לא עבד. עובדה שלא קמו מספיק מתקני טיפול בפסולת.

אחת הסיבות לכך, היא שיש 258 רשויות מקומיות, וזה מאתגר לייצר את שיתוף הפעולה הנדרש להקמת מתקנים משותפים. ניסו לעשות את זה באמצעות איגודי ערים ואשכולות, אבל עד היום זה לא הוכיח את עצמו מספיק.

גם בתחומי תשתיות לאומיות אחרים, שמשרתים רשויות רבות, הממשלה מעורבת. תחשבו למשל שכל מתקן התפלה היה צריך להגיע להסכם מסחרי עם כל תאגידי המים להם הוא מספק מים, ושהם היו צריכים להחליט ביחד על מיקום. כנ"ל בחשמל, תחבורה וכו'. שיתוף פעולה ואיגום משאבים רב שנתי הוא מורכב בבתים משותפים, אז על אחת כמה וכמה בין רשויות רבות.

לצד זאת, נכון שיש גם בעיה עם המצב הקיים ובפרט המנגנון של היטל ההטמנה וקרן הניקיון, שהאחריות אצל הרשויות המקומיות, וחלק מהסמכות והמימון באמצעות הקרן נמצא בשליטת הממשלה. לכן ההצעה שלנו זה להקים גוף משותף (רשות פסולת לאומית) שתהיה לו גם הסמכות וגם האחריות והרשויות המקומיות יהיו שותפות בו לצד הממשלה. חייבים שותפות של שני הצדדים.

ככל שמשק הפסולת יעבור מהטמנה למיחזור והשבה, מחירי הטיפול בפסולת צפויים לעלות. מה אתה צופה שיהיה המחיר הממוצע לטיפול בטון פסולת עירונית מעורבת בעוד עשור (במחירים של היום)?

אני חושב שלאחר יישום הרפורמה, מחירי הטיפול בפסולת דווקא יירדו בטווח הקצר. אבל תכף נחזור לזה.

יש חוסר וודאות לגבי עלויות עתידיות כי עדיין אין לנו מכרזים של מתקני טיפול בפסולת שהושלמו והמתקן פועל, ולכן אנחנו לא יודעים מה העלות בפועל של טיפול בטון פסולת. בנוסף לכך, יש הרבה פרמטרים שיכולים להשתנות, כמו מחיר החשמל, שיכולים להשפיע על המחיר הסופי לטון פסולת. אז קשה לחזות מחיר סופי בעוד 10 שנים.

אבל, המנגנון שקיים היום, של היטל הטמנה שמצטבר בקרן הניקיון עד להקמת המתקנים, מייצר עלות גבוהה יותר מהשירות שמתקבל בפועל, בין היתר בגלל שהכספים משמשים למטרות אחרות. משק פסולת סגור עם מודל מחירים תעריפי (כמו במים וחשמל) יבטיח שלא משנה מה יהיה המחיר, הוא יהיה רק בגין הטיפול בפסולת, ולא מעבר לזה.

סיבה נוספת שמייקרת את הטיפול בפסולת במצב הקיים, היא העלות העודפת שנגרמת בגין סיכוני ביקוש. ליזם שרוצה להקים מתקן טיפול בפסולת, יש חוסר וודאות לגבי כמות הפסולת שתטופל במתקן, ולדבר הזה יש מחיר. המצב הזה גם מייצר יתרון לשחקנים הקיימים ומונע משחקנים חדשים להכנס. בנוסף לכך, במצב הקיים הנושא של תחרותיות ומונופלים מקומיים לא מטופל והדבר משית עלויות נוספות.

כל הדברים האלה מייקרים את עלות הטיפול בפסולת.

לכן, במידה ונעבור מהשיטה של היטל הטמנה לשיטה של משק סגור עם תעריף אחיד, בטווח הקצר זה יוריד את המחיר של הטיפול בפסולת, ובטווח הארוך זה ייצר וודאות גדולה יותר לגבי המחירים והתנהלות הרשויות המקומיות.

אגב, היום, הרשויות המקומיות הן אלה שנאלצות לספוג את השינויים במחירי הטיפול בפסולת, מתוך התקציב שלהם, בעוד תשלומי הארנונה לא משתנים בהתאם. זה מייצר חוסר וודאות גדולה לרשויות המקומיות, וזה בעייתי במיוחד לרשויות החלשות.

חלק מהרעיון של משק פסולת סגור, כפי שנהוג בעולם, זה שעלות הפיתוח של מתקני הטיפול מופרד באמצעות תעריף או מיסוי נפרד מהארנונה, ואז לא כל שינוי במחיר הפסולת משפיע על תקציב הרשות.

בשנתיים האחרונות אנחנו עדים לעליית מדרגה של עבריינות בענף הפסולת, עד כדי ניסיונות פגיעה וירי כנגד עובדי איגודי ערים. מה ניתן לעשות בנושא? ומי אמור לטפל בכך?

אכן יש איום על חלק מעובדי הרשויות המקומיות ואיגודי הערים, וזה בעיה חמורה שצריכה טיפול. בעיני זה מאוד דחוף וחשוב לא פחות מהסדרת הענף. יש כמה דברים שאפשר לעשות בטווח המיידי.

למשל, לפי חוק, עובדי רשויות מקומיות מאוימים זכאים לאבטחה אישית במימון משותף של המדינה. זה לא מושלם, אבל זה נותן ביטחון מסוים.

הבעיה היא שהסעיף הזה בחוק לא חל על איגודי ערים שבהרבה מקרים הם אלה שמנהלים את נושא הפסולת עבור הרשויות המקומיות, ולכן עובדיהם מאוימים אך לא זכאים לאבטחה. ברור לכולם שעובדי איגודי הערים זכאים להגנה כזו בדיוק כמו עובדי הרשויות המקומיות. אלא שכשהסדירו את המעמד שלהם בחקיקה, לא דאגו להכניס את הסעיף הזה. זה אבסורד, וזאת טעות שצריך לתקן.

החקיקה הזו באחריות משרד הפנים ועד שמתקנים את החקיקה, צריך ליישם הסדרי ביניים.

בנוסף לכך, צריך לומר, שהמבנה של משק הפסולת, וחוסר ההסדרה שלו, מעודד פשיעה כלכלית. בארץ ובעולם, ענף הפסולת הוא מקור ידוע להלבנת כספים.

השיטה הקיימת של היטל ההטמנה ודמי הטיפול המשתנים מייצרת תמריץ חזק לפשיעה כלכלית כי יש תוחלת רווח גבוהה לעבריינות. כשקבלן פינוי פסולת 'מצליח' לא להעביר את הפסולת לטיפול באתר מורשה, הוא מקבל מהרשות המקומית לא רק את כספי איסוף ושינוע הפסולת שהן מנת חלקו, אלא גם את כספי היטל ההטמנה, וגם את התשלום בגין דמי הטיפול שהיה אמור להעביר לאתר המורשה. כלומר, הקבלן מקבל תשלום מאוד גבוה על כל טון פסולת בהשוואה לעלות של העבודה שלו, כשאת רוב הכסף, הוא צריך להעביר לאתרי הטיפול ולהיטל ההטמנה.

השיטה הזו מייצרת רווח כלכלי מאוד גבוה לכל טון פסולת שהקבלן מצליח להעלים, וזה מושך עבריינים. אם לא ננפח את העלות של הטיפול בפסולת (היטל ההטמנה ודמי טיפול גבוהים בשל הכשלים בשוק), זה יצמצם את התמריץ של העבריינים.

כמו כן, כיום אין בישראל רישוי לעוסקים בתחום הפסולת. לא קבלנים. לא אספנים. יש מעט רולגציה. אבל אנחנו יודעים מהעולם שזה שוק מועד לפשיעה, ולכן צריך גם להתאים את ההסדרה מבחינת סמכויות רישוי.

אבל ברור שבלי קשר יש פה גם מגמה לאומית של התחזקות הפשיעה בכלל, ובפרט במגזר הערבי, וזה באחריות הממשלה לטפל בזה באמצעות המשרד לביטחון פנים וגורמים נוספים, ויש לזה השפעה על שוק הפסולת.

אנחנו כמשרד האוצר מסתכלים על שינויים שניתן לעשות במבנה הענף, כדי לצמצם את התמריץ לפשיעה כלכלית.

במסגרת ההסכמים הקואליציונים של הממשלה הנוכחית, השליטה בקרן הניקיון הייתה אמורה לעבור למשרד הפנים. משרד האוצר הלווה יותר ממיליארד ש"ח מקרן הניקיון לצורכי תקציב שוטפים. האם אתה יכול להבטיח לרשויות המקומיות, שכספי היטל ההטמנה שהם משלמים ואשר מצטברים בקרן הניקיון, לא ישמשו לצרכים אחרים?

חשוב להבהיר שהכספים שהאוצר 'לקח' מקרן הניקיון זה אפילו לא הלוואה, זה רק עניין רישומי. היכולת של הקרן להתחייב ולשלם לא השתנתה ולא נפגעה. לא השתנה שום דבר בהיבט הזה.

אבל כן יש בעיה שיש בקרן הרבה כסף שנצבר מהיטל ההטמנה, ויש לחצים פוליטיים לעשות בו שימושים אחרים. זו אחת הסיבות מדוע המודל של קרן הניקיון אינו מיטבי לניהול תקציב, ובפרט שהוא מיועד לפיתוח משק תשתיות ארוך טווח. אנחנו יודעים, בכל העולם, שבתהליכים של קבלת החלטות יש נטייה לתעדף את ההווה על פני העתיד, ולכן כשיש כסף זמין יש לחצים לעשות בו שימוש לפעילות שוטפות על פני תשתיות ארוכות טווח.

זו אחת הסיבות בגללה אנחנו רוצים לשנות את המנגנון הקיים. במקום היטל הטמנה שמצטבר בקרן הניקיון עד להקמת המתקנים, מנגנון תעריפים שיבטיח שהתשלום ייעשה בגין עלות הקמת התשתיות בפועל.

לאחרונה משרד האוצר מכופף את המשרד להגנ"ס בשורה של נושאים: הרפורמה בטיפול בפסולת בחוק ההסדרים, ריכוך חוק האקלים, ביטול המדיניות הסביבתית בקצא"א באילת, ביטול המס על כלים חד פעמיים, ועדת הפיקוח על מחירי ההטמנה, ועוד. מה הסיבה לכך?

אני לא חושב שזה נכון. אנחנו לא מכופפים את המשרד להגנת הסביבה. אנחנו שותפים ועובדים ביחד משרדי הממשלה השונים למען האינטרס הציבורי של המשק והציבור. לפעמים יש מחלוקות, אבל הן מקצועיות, ואנחנו עובדים בשיתוף פעולה בכל הנושאים שציינת.

במקרים רבים, הנזקים מזיהום סביבתי מתגלים רק לאחר שנים, כמו מחלות קשות, זיהום קרקע ומי תהום או מחסור בשטחים פתוחים. לכן, נדמה שבטווח הקצר זול יותר להתעלם מזיהום סביבתי, בעוד שמניעת הזיהום מראש היא משתלמת יותר מהתמודדות עם הנזקים בהמשך. כיצד משרד האוצר מאזן בין ניהול תקציב בטווח הקצר לבין השקעה באיכות הסביבה למניעת נזקים עתידיים?

במקרה של ענף הפסולת, אנחנו כאמור מציעים לעבור למודל תעריפי, שאחד היתרונות שלו הוא שהרגולטור יוכל לתכנן לטווח ארוך, ולא רק שיקולים של טווח קצר.

ובאופן כללי, תעדוף ארוך טווח של כל קבלת החלטות, במיוחד במערכת פוליטית, זה קושי. לכן עושים משקים סגורים בתשתיות (מים, דלק, חשמל וכו'). בנוסף לכך, יש מתודולוגיות של הפנמת עלויות חיצוניות והיוון התועלות בטווח ארוך, שנועדו לאפשר גיבוש מדיניות שלוקחת בחשבון את הטווח הארוך.

לדוגמא, במשק החשמל, חלק תהליך קבלת ההחלטות על קידום אנרגיות מתחדשות, לקח בחשבון שיקולים סביבתיים ארוכי טווח, תוך הטמעת העלויות החיצוניות הסביבתיות.

כשענף הפסולת יפעל כמשק סגור הציפייה היא שזה יתנהל בצורה דומה.

-------

מסמכים רלוונטיים: