מבקר המדינה פרסם אמש דוח ביקורת על פעילותה של הקרן לשמירת הניקיון, הפועלת תחת המשרד להגנ"ס. מהדוח עולה שהקרן לא ניצלה את תקציבה להשגת מטרותיה העיקריות – צמצום ההטמנה ועידוד החלופות, ולכן עד סוף 2020 הצטברו בה כ-3.2 מיליארד ₪.

לאור חוסר ניצול התקציב, לא מפתיע שגם המטרות לא הושגו, ושיעור ההטמנה בישראל, 77% בשנת 2020, הוא מהגבוהים במדינות ה OECD.

מדובר בביקורת דומה לזו שהושמעה בשנים האחרונות מצד גורמים שונים וסוקרה על ידינו בהרחבה. כיום, מרבית כספי הקרן שמורים ליישום האסטרטגיה לטיפול בפסולת שהמשרד להגנ"ס הציג לפני כשנה וחצי. אלא שהמשרד להגנ"ס כשל ביישום האסטרטגיות השונות שהוא עצמו הציב בעשור החולף לענף הפסולת, והחשש הוא כי ללא שינוי מהותי, גם הפעם היישום ייכשל.

אחד הנושאים שעלה בדוח המבקר הוא שינוי המבנה הארגוני ואופן ההפעלה של קרן הניקיון, דבר שאולי יסייע לשפר את פעולתה ואגב כך יסייע ליישום אסטרטגיית הפסולת.

טענה נוספת של המבקר הופנתה דווקא למשרד האוצר, זאת בשל הלוואותיו החוזרות - בגובה 1.66 מיליארד ₪ - מכספי הקרן כדי לממן את פעילות המדינה, ובמקביל הקרן לא השכילה להשקיע את הכסף המצטבר באפיקים מניבי תשואה, עד אשר תנצל אותם למטרותיה, וכך 'הפסידה' רווח אפשרי של מיליארד ₪, שהמבקר מעריך שהייתה יכולה להשיג.

המבקר ביסס את המלצותיו וטענותיו בדוח על נתונים שאסף בחודשים פברואר עד אוגוסט 2021.

כתבות רלוונטיות:

1. בזכות הקורונה: נוצל רוב התקציב של קרן הניקיון לשנת 2020, 25.5.2021
2. קרן הניקיון אישרה 900 מיליון ₪ לפרויקטים שונים, 24.10.2021
3. 121 מיליון ₪ לפרויקטים של סביבה בעוטף עזה, 06.4.2021
4.  האוצר מלווה חצי מיליארד ₪ מקרן הניקיון, 14.10.2020
5. למידע נוסף על פסולת | infospot

עודפי כספים בקרן והלוואות לא חוקיות לאוצר

לפי דוח מבקר המדינה, בקופת הקרן לשמירת הניקיון הצטבר סכום משמעותי של 3.2 מיליארד ₪ בסוף 2020. הכסף הצטבר בקופה במקום להיות מנוצל לשיפור הטיפול בפסולת כפי שהגדיר החוק, אף ששיעור ההטמנה בישראל – 77% - כמעט כפול משיעור ההטמנה באיחוד האירופי העומד על 44%.

מרבית הכסף בקופה נובע מהיטל ההטמנה שמשלמות רשויות מקומיות במטרה לעודד אותן להפסיק להטמין. גובה היטל ההטמנה זינק בעשור האחרון יותר מפי 10, אך הכספים המשיכו להצטבר בקרן לניקיון.

אך יש מי שהשתמש בכספים המצטברים בניגוד לחוק. לפי המבקר, משרד האוצר לווה מהקרן 1.66 מיליארד ₪ בין 2016 ל-2020 לצורך מימון פעילות המדינה – שלא קשורה לאיכות הסביבה ולטיפול בפסולת - וטרם השיב את הכסף או קבע מועד להשיבו.

החוק לשמירת הניקיון קובע כי כספי הקרן ישמשו רק למטרות שקשורות לאיכות הסביבה ובייחוד לטיפול בפסולת. משרד האוצר לווה את הכספים במתכונת של הרשאה להתחייב, כלומר בתנאי שישיב אותם לקרן כאשר היא תידרש להם. עם זאת המבקר טוען שהכספים היו יכולים להיות מושקעים ולהניב תשואה.

להגנתו טען האוצר כי הכספים שלווה מהקרן מנעו ממנו לקחת הלוואות עם ריביות על חשבון כספי המסים. המבקר לא קיבל טענה זו וקבע כי משרד האוצר והמשרד להגנת הסביבה צריכים להחליט על מתווה של החזרת הכסף לקופת הקרן, כולל התשואות שהיו יכולות להתקבל במידה והוא היה מושקע.

המבקר הוסיף שלא רק הכספים שלווה האוצר היו יכולים להיות מושקעים אלא כלל הכסף של הקרן. אם כלל הכסף שהצטבר בה בין 2020-2011 היה מושקע, הוא היה מניב תשואה של כ-946 מיליון ₪. כך לפי הערכת המבקר.

באשר לאי שימוש בכסף לטיפול בפסולת, המשרד להגנת הסביבה ציין בעבר שסכומים נכבדים מהקרן כבר מוקצים 'על הנייר' להקמת מתקני פסולת שונים ברחבי הארץ. מאחר שתהליכי תכנון המתקנים ומציאת השטח שעליו הם יוקמו אורכים שנים, הכספים בינתיים נותרים בקופה, אך הם מסומנים ובהמשך ישמשו למטרה שלשמה הוקצו.

נכון לעכשיו ממליץ המבקר להשקיע את הכספים הפנויים שהצטברו בקרן. כמו כן הוא ממליץ כי המשרד להגנ"ס והנהלת הקרן יקיימו בחינה מקיפה כדי לבחון מדוע היה רק ניצול חלקי בשיעור של 37% מכספיה והיווצרות העודף המצטבר הניכר של יותר מ-3.2 מיליארד ₪, אשר מנעו ממנה להשיג את מטרותיה.

מבנה ארגוני בעייתי בקרן הניקיון

מבקר המדינה העיר בדוח על כשלים נוספים הנוגעים לקרן לניקיון. החוק קובע מנגנונים שונים שאמורים להבטיח את פעילותה התקינה של הקרן, ולדברי המבקר חלקם לא פעלו היטב בשנים האחרונות. המנגנונים הללו כוללים דיווח שנתי לוועדת הפנים והסביבה בכנסת על פעילות הקרן, העברת תקציב, בחינת האפקטיביות של השקעות הקרן בסביבה ועוד.

בנוסף, המבקר מתח ביקורת על המבנה הארגוני של הקרן, שלא השתנה על אף שהקרן לא מצליחה למצות את תקציבה באופן יעיל. ב-2016 וב-2018 המשרד להגנת הסביבה בחן את המבנה הניהולי של הקרן וחלופות אפשריות, אך לא קיבל החלטה בנושא.

החלופות שבחן המשרד היו:

• הקמת רשות סטטוטורית לניהול ענף הפסולת בישראל
• הקמת חברה ממשלתית לניהול הפסולת בישראל
• הפיכת האגף לטיפול בפסולת שבמשרד להגנ"ס ליחידת סמך שתקבל את הסמכויות לניהול משק הפסולת

המבקר המליץ שהמשרד להגנת הסביבה ישלים את בחינת החלופות ויחליט מהי החלופה המיטבית לניהול הקרן. המשרד עדכן שהוא יעביר את בחינת ההיבטים הכלכליים והמשפטיים של החלופות לחברה חיצונית ולאחר המלצותיה יחליט בהתאם.

הקרן לא בודקת את תוצאות השקעותיה

לפי המבקר, הקרן גם אינה בודקת את היעילות של פעולותיה ואינה בודקת אם הקצאת משאביה קידמה לאורך שנים את מטרותיה שנקבעו בחוק, ואם כן - באיזו מידה. הוא ממליץ שבעת הקצאת כספים לפרויקט, הנהלת הקרן תקבע תוצאות סביבתיות רצויות ותחזור לבדוק בהמשך אם הן אכן הושגו. כך יהיה אפשר להחליט במה נכון להשקיע ובמה לא משתלם.

באשר לדוחות פעילות, השר להגנת הסביבה והנהלת הקרן לא העבירו לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת דוחות בשנת 2018 ו-2019. החוק מחייב אותם לדווח לוועדה מדי שנה על פעילות הקרן. המשרד דיווח על שנים אלו במרוכז בשנת 2020 אך לא פירט על אבני הדרך של הפרויקטים שקיבלו תקציב, מה שמקשה על הכנת לפקח על התקדמות הפרויקטים שמקדמת הקרן. המבקר ממליץ להעביר לכנסת דוחות מפורטים יותר, שכוללים גם פילוח גיאוגרפי של שיעורי ההטמנה, זאת מלבד העברת הדוחות בתדירות שקבע החוק.

נוסף על כך, המבקר ביקר את התמיכה הלא מוסדרת ברשויות מקומיות מכספי הקרן. לדבריו, בעקבות החלטות ממשלה, הקרן אישרה העברת תקציב בסך של כ-184 מיליון ₪ לרשויות מסוימות ללא קביעת אמות מידה מוגדרות מראש. במקרה מסוים אף פורסם קול קורא וכסף הועבר לרשות מקומית שלא ניגשה אליו. בעקבות כך המבקר ממליץ להבא לקבוע מראש אמות מידה ולבחון את העברת הכספים לרשויות בראיה רחבה, כך שניתן יהיה להפיק את המרב ממתן הסיוע, גם מתוך התחשבות בשיקולים כלל אזוריים.

כמו כן, המבקר ציין שבשנים 2021-2019 לא אושר תקציב תלת-שנתי לפעילות הקרן. בעקבות כך הוא ממליץ  לקיים הליך שיטתי לאישור תקציב שנתי ורב-שנתי לגבי כל חשבונות הקרן.

התייחסויות

מהמשרד להגנת הסביבה נמסר: "המשרד מברך על דוח מבקר המדינה, אשר בוחן נושאים שונים הקשורים בקרן לשמירת הניקיון, המרכזת אמצעים כספיים לשמירה על הסביבה. 

מדיניות הטיפול בפסולת בישראל נמצאת באיחור של שנים רבות בהשוואה לאירופה. זאת, בין היתר מפני מאי יציבות בגיבושה בעשור האחרון.

מדיניות הפסולת הנוכחית ויישומה הוגדרו על ידי השרה להגנת הסביבה, תמר זנדברג, כאחד מנושאי המיקוד בתוכנית העבודה המשרדית. המשרד החל ביישום בנושאי הליבה של המדיניות, בהם תכנון והקמת מתקנים למיון וטיפול בפסולת; קידום תקנות לאסדרת הטיפול בפסולת האורגנית; הפרדה במקור של הפסולת האורגנית המוסדית, ביחס לכלל מרכיבי תכנית היישום, בהם הפרדת פסולת אורגנית במשקי הבתים; pay as you throw; מניעת בזבוז מזון ואחרים.

המשרד מגבש את תכנית היישום לכל אחד מהמרכיבים וצפוי להציג עד חודש דצמבר 2022 את תמונת המצב הכוללת ליישום. 

כספי הקרן מוקצים לתחום הפסולת בהתאם לאסטרטגיית הפסולת של המשרד להגנת הסביבה ולמטרות הקרן הקבועות בחוק, לפרויקטים ארוכי טווח במסגרת תקציבים רב-שנתיים. במרבית ההקצאות כבר יצאו התחייבויות לגורמים המבצעים על כספי הקרן.

התייחסות לנקודות ספציפיות בדוח:

• שיעור הטמנת הפסולת העירונית בישראל: המשרד פרסם אסטרטגיה לטיפול בפסולת, אשר הציבה יעדים להפחתת ההטמנה ל-20% בשנת 2030 והעלאת שיעורי המיחזור.
  • המשרד החל ביישום החלקים הראשונים באסטרטגיה ומרבית תקציבי הקרן עד 2030 מוקצים לטובת יישום התוכנית. כבר כיום מפרסם המשרד תמיכות בהיקפים של מעל מיליארד ₪ בתמיכה בהקמת מתקני מיון וטיפול בפסולת, הקמת מרכזי מיחזור במרחב הפנים עירוני ופעולות נוספות להפחתת הצריכה במקור וצמצום ההטמנה.
  • היטל ההטמנה הוא כלי משמעותי במדיניות של מדינות רבות באירופה לצורך צמצום ההטמנה. גובה ההיטל בישראל נמוך יחסית למקובל במדינות אירופה המתקדמות, ונמוך ביחס לעלות הטיפול בפסולת בדרכים אלטרנטיביות. כחלק מתוכנית היישום של האסטרטגיה, המשרד בוחן עדכון של גובה היטל ההטמנה.
• הכנסות הקרן: המשרד עורך דוח כספי נפרד לקרן לשמירת הניקיון, אשר מאוחד בתוך הדוח של המשרד. נדגיש, כי אין חובה בחוק, בתקנות או בהוראות התכ"ם (תקנון כספים ומשק) לדוח כספי נפרד של הקרן לשמירת הניקיון.

המשרד בוחן אפשרויות להניב תשואה מכספי הקרן, בהתאם להמלצות דוח מבקר המדינה, ויבחן אותן גם עם משרד האוצר. כמו-כן, המשרד בוחן בימים אלו חלופות ארגוניות לניהול כספי הקרן, במטרה לייעל את עבודת הקרן."

---

מסמכים רלוונטיים: